Análise IEDI
Panorama internacional das políticas fiscais em prol da inovação
A atividade inovadora por parte de empresas e indivíduos é vista pela maioria dos economistas como um dos principais impulsionadores da produtividade e do crescimento econômico.
Entretanto, a atividade privada de inovação tende a sempre ficar aquém do desejável, em razão dos riscos e incertezas e dos efeitos de transbordamento, que impedem a apropriação integral dos ganhos extraordinários da inovação pelo seu executor. Frente a esta falha de mercado, formuladores de políticas buscam encorajar estas atividades mediante tratamentos especiais via sistema tributário.
A Carta a ser divulgada hoje explora esse tema a partir do estudo recente da professora da Universidade da California em Berkley, Bronwyn H. Hall, intitulado “Tax Policy for Innovation”, de abril deste ano.
Nesse estudo, a autora analisa e mapeia o uso dos principais instrumentos de políticas tributárias utilizados na promoção da atividade inovadora, com ênfase nas duas principais opções de políticas tributárias que afetam diretamente a atividade inovadora: uma voltada para a escolha de insumos de inovação (atividade de pesquisa e desenvolvimento) e a outra direcionada à produção de inovação (direitos de propriedade intelectual). Também faz uma revisão da literatura existente sobre a avaliação da eficácia desses instrumentos.
Segundo Hall, no mundo todo, os incentivos fiscais mais comuns que visam diretamente os insumos e produtos da atividade inovadora são os créditos fiscais e/ou super deduções de despesas de P&D, bem como a redução de impostos sobre os lucros da inovação por meio de regimes especiais de tributação sobre a renda gerada pela propriedade intelectual (PI), como patentes, direitos de design, direitos autorais e marcas registradas.
Os créditos fiscais são uma redução nos impostos que são baseados em uma medida de gastos em P&D, enquanto uma super dedução permite o abatimento da despesa de P&D a uma taxa maior do que 100%. Em alguns casos, esses instrumentos são direcionados à pesquisa básica, cooperação universitária, organizações públicas de pesquisa sem fins lucrativos, e às empresas pequenas ou novas, uma vez que os efeitos de transbordamento podem ser maiores.
Introduzido inicialmente nos anos 1970 e 1980 nos Estados Unidos e no Canadá, o crédito fiscal é um instrumento de política amplamente utilizado nos dias atuais. Segundo Hall, atualmente, governos de 42 países têm algum tipo de esquema fiscal que reduz o custo de fazer P&D. Em alguns deles, os esquemas contemplam apenas as despesas com P&D realizadas, enquanto em outros países os esquemas existentes também incluem uma redução nos encargos sociais dos funcionários de P&D.
No que se refere aos regimes especiais de tributação sobre a renda gerada pela propriedade intelectual, Hall ressalta que a ampliação do seu uso é bem mais recente. Segundo a autora, poucos países adotavam esse instrumento antes de 2014. No início de 2019, todavia, 22 países já haviam introduzido algum regime desta natureza. A maior parte pertence à Europa Ocidental, mas também inclui Israel, Índia, Japão e Turquia.
A introdução destes regimes especiais é frequentemente justificada como subsídio ou recompensa por atividades inovadoras em um conceito mais amplo do que aquela que é simplesmente relacionada à P&D. Contudo, segundo a autora, a lógica por detrás da adoção desses instrumentos está associada ao crescimento da parcela de ativos intangíveis nas empresas de economias desenvolvidas.
Muitos desses ativos intangíveis são, de fato, propriedade intelectual, cobertos por alguma forma de direito de exclusividade. Como os intangíveis não têm necessariamente uma localização física, é bastante fácil para as empresas transferi-los para uma jurisdição fiscal baixa. Uma estratégia comum é pagar royalties pelo uso do PI para o país de baixa tributação, criando renda lá e custo no país de origem (tributação elevada), reduzindo assim o total de impostos a serem pagos.
Essa estratégia, entretanto, não escapou à atenção dos governos que, em um esforço para persuadir as empresas a manter em território nacional os ativos de PI, passaram a oferecer alíquotas mais baixas de imposto sobre a renda das empresas com intangíveis.
Assim, segundo Hall, embora o incentivo à atividade inovadora e à criação de PI possa ser motivo para reduzir os impostos sobre a renda proveniente de direitos de propriedade intelectual, os países são efetivamente forçados a fazê-lo pela presença de muitas jurisdições de baixa tributação em todo o mundo.
Os estudos sobre a efetividade dos créditos fiscais de P&D dão evidências de que essas políticas são eficazes em aumentar os gastos privados com P&D, com uma elasticidade de preço superior a um. Ou seja, o aumento destes gastos aproximadamente equilibra ou até excede a receita tributária perdida.
Pesquisas mais recentes, segundo a autora, confirmam essas evidências nos Estados Unidos, cuja elasticidade preço do P&D varia de 2,8 a 3,8 vezes, e no Reino Unido, que para as pequenas e médias empresas apresentam uma elasticidade de 2,6.
No que se refere à avaliação da eficácia dos regimes tributário especiais sobre renda de patentes, Hall ressalta que, embora uma série de estudos tenham sido realizados, os resultados encontrados são um tanto imprecisos e às vezes conflitantes, em razão da variação em suas características como do número limitado de países que os adotaram antes de 2014. Além disso, como sempre foi possível transferir a renda das patentes para uma jurisdição de baixa tributação, pode ser que os regimes especiais não apresentem ganhos adicionais às empresas.