Carta IEDI
Incentivos Fiscais para Inovação
A atividade inovadora por parte de empresas e indivíduos é vista pela maioria dos economistas como um dos principais impulsionadores da produtividade e do crescimento econômico.
Entretanto, a atividade privada de inovação tende a sempre ficar aquém do desejável, em razão dos riscos e incertezas e dos efeitos de transbordamento, que impedem a apropriação integral dos ganhos extraordinários da inovação pelo seu executor. Frente a esta falha de mercado, formuladores de políticas buscam encorajar estas atividades mediante tratamentos especiais via sistema tributário.
A Carta IEDI de hoje explora esse tema a partir do estudo recente da professora da Universidade da California em Berkley, Bronwyn H. Hall, intitulado “Tax Policy for Innovation”, de abril deste ano.
Nesse estudo, a autora analisa e mapeia o uso dos principais instrumentos de políticas tributárias utilizados na promoção da atividade inovadora, com ênfase nas duas principais opções de políticas tributárias que afetam diretamente a atividade inovadora: uma voltada para a escolha de insumos de inovação (atividade de pesquisa e desenvolvimento) e a outra direcionada à produção de inovação (direitos de propriedade intelectual). Também faz uma revisão da literatura existente sobre a avaliação da eficácia desses instrumentos.
Segundo Hall, no mundo todo, os incentivos fiscais mais comuns que visam diretamente os insumos e produtos da atividade inovadora são os créditos fiscais e/ou super deduções de despesas de P&D, bem como a redução de impostos sobre os lucros da inovação por meio de regimes especiais de tributação sobre a renda gerada pela propriedade intelectual (PI), como patentes, direitos de design, direitos autorais e marcas registradas.
Os créditos fiscais são uma redução nos impostos que são baseados em uma medida de gastos em P&D, enquanto uma super dedução permite o abatimento da despesa de P&D a uma taxa maior do que 100%. Em alguns casos, esses instrumentos são direcionados à pesquisa básica, cooperação universitária, organizações públicas de pesquisa sem fins lucrativos, e às empresas pequenas ou novas, uma vez que os efeitos de transbordamento podem ser maiores.
Introduzido inicialmente nos anos 1970 e 1980 nos Estados Unidos e no Canadá, o crédito fiscal é um instrumento de política amplamente utilizado nos dias atuais. Segundo Hall, atualmente, governos de 42 países têm algum tipo de esquema fiscal que reduz o custo de fazer P&D. Em alguns deles, os esquemas contemplam apenas as despesas com P&D realizadas, enquanto em outros países os esquemas existentes também incluem uma redução nos encargos sociais dos funcionários de P&D.
No que se refere aos regimes especiais de tributação sobre a renda gerada pela propriedade intelectual, Hall ressalta que a ampliação do seu uso é bem mais recente. Segundo a autora, poucos países adotavam esse instrumento antes de 2014. No início de 2019, todavia, 22 países já haviam introduzido algum regime desta natureza. A maior parte pertence à Europa Ocidental, mas também inclui Israel, Índia, Japão e Turquia.
A introdução destes regimes especiais é frequentemente justificada como subsídio ou recompensa por atividades inovadoras em um conceito mais amplo do que aquela que é simplesmente relacionada à P&D. Contudo, segundo a autora, a lógica por detrás da adoção desses instrumentos está associada ao crescimento da parcela de ativos intangíveis nas empresas de economias desenvolvidas.
Muitos desses ativos intangíveis são, de fato, propriedade intelectual, cobertos por alguma forma de direito de exclusividade. Como os intangíveis não têm necessariamente uma localização física, é bastante fácil para as empresas transferi-los para uma jurisdição fiscal baixa. Uma estratégia comum é pagar royalties pelo uso do PI para o país de baixa tributação, criando renda lá e custo no país de origem (tributação elevada), reduzindo assim o total de impostos a serem pagos.
Essa estratégia, entretanto, não escapou à atenção dos governos que, em um esforço para persuadir as empresas a manter em território nacional os ativos de PI, passaram a oferecer alíquotas mais baixas de imposto sobre a renda das empresas com intangíveis.
Assim, segundo Hall, embora o incentivo à atividade inovadora e à criação de PI possa ser motivo para reduzir os impostos sobre a renda proveniente de direitos de propriedade intelectual, os países são efetivamente forçados a fazê-lo pela presença de muitas jurisdições de baixa tributação em todo o mundo.
Os estudos sobre a efetividade dos créditos fiscais de P&D dão evidências de que essas políticas são eficazes em aumentar os gastos privados com P&D, com uma elasticidade de preço superior a um. Ou seja, o aumento destes gastos aproximadamente equilibra ou até excede a receita tributária perdida.
Pesquisas mais recentes, segundo a autora, confirmam essas evidências nos Estados Unidos, cuja elasticidade preço do P&D varia de 2,8 a 3,8 vezes, e no Reino Unido, que para as pequenas e médias empresas apresentam uma elasticidade de 2,6.
No que se refere à avaliação da eficácia dos regimes tributário especiais sobre renda de patentes, Hall ressalta que, embora uma série de estudos tenham sido realizados, os resultados encontrados são um tanto imprecisos e às vezes conflitantes, em razão da variação em suas características como do número limitado de países que os adotaram antes de 2014. Além disso, como sempre foi possível transferir a renda das patentes para uma jurisdição de baixa tributação, pode ser que os regimes especiais não apresentem ganhos adicionais às empresas.
Introdução
A atividade inovadora por parte de empresas e indivíduos é vista pela maioria dos economistas como um dos principais impulsionadores da produtividade e do crescimento econômico. Todavia, do ponto de vista do bem-estar social, a atividade privada de inovação sempre está aquém do desejável, dado os riscos e incertezas relacionados e a existência de efeitos de transbordamento, que impedem a apropriação integral dos ganhos extraordinários da inovação pelo seu executor. Uma das maneiras pelas quais os formuladores de políticas buscam encorajar a atividade inovadora é mediante o tratamento especial dessa atividade no sistema tributário corporativo.
O estudo recente da professora da Universidade da California em Berkley, Bronwyn H. Hall, intitulado “Tax Policy for Innovation”, de abril deste ano, discute o tema. Nele, a autora analisa e mapeia o uso dos principais instrumentos de políticas tributárias utilizadas na promoção da atividade inovadora, com ênfase nas duas principais opções de políticas tributárias que afetam diretamente a atividade inovadora: uma voltada para a escolha de insumos de inovação (atividade de pesquisa e desenvolvimento) e a outra direcionada à produção de inovação (direitos de propriedade intelectual), bem como faz uma revisão da literatura existente sobre a avaliação da eficácia desses instrumentos.
Política fiscal para inovação
A literatura econômica reconhece que a justificativa para a política governamental de promoção de inovações reside na existência de falhas de mercado que acarretam insuficiência das despesas privadas com atividade de inovação.
Contudo, de acordo com a autora, além desse argumento, há outro que reforça a racionalidade da ação governamental em prol da pesquisa e inovação: o fato de que a produção de bens públicos (saúde, meio ambiente, defesa, etc.) pode melhorar consideravelmente com a pesquisa direcionada a eles. Embora esse tipo de pesquisa possa ser insuficiente pelas razões usuais de falta de apropriação dos ganhos e risco elevado, também é destinada a bens que podem ser insuficientemente ofertados em razão de sua natureza não-rival e / ou não-excludente.
Hall destaca que, uma vez aceita a justificativa para o papel do governo no incentivo à inovação, é importante indagar quais políticas são comumente usadas para este fim. Segundo ela, existem várias opções de política, algumas das quais tomam a forma de incentivos firmes crescentes, e outras que envolvem gastos diretos do governo. A principal diferença entre as duas é que os incentivos para inovação geralmente mantêm a direção da inovação nas mãos das empresas, enquanto os gastos diretos geralmente conferem ao governo um papel mais importante na escolha dos projetos que serão financiados.
As medidas de incentivo incluem as alíquotas reduzidas de imposto corporativo em função do nível de insumos ou dos produtos de inovação da empresa, assim como os direitos de propriedade intelectual (DPIs), tais como patentes de novas invenções. Hall destaca que tais instrumentos apresentam algumas desvantagens.
Por exemplo, a empresa pode escolher vias de inovação rentáveis do ponto de vista do setor privado, mas que não contribuem muito para aumentar o bem-estar social, caso dos medicamentos de continuação (que são aqueles com princípio ativo estruturalmente semelhante ao de medicamentos já conhecidos). No caso dos DPIs, a criação de algum poder de mercado ex post pode acarretar um custo adicional suscetível de restringir a produção ou aumentar o custo da inovação subsequente.
Os gastos diretos do governo consistem em subsídios para P&D ou inovação, frequentemente orientados a tipos específicos de empresas ou de projetos, bem como a atividade de P&D executada pelo governo e direcionada aos bens públicos (por exemplo, pesquisa em saúde, defesa, etc.). De acordo com autora, os subsídios direcionados, especialmente aqueles que escolhem projetos específicos para apoiar, tendem a ter altos custos administrativos para avaliação e auditoria. No entanto, são amplamente utilizados em todo o mundo.
Principais instrumentos fiscais para inovação
Segundo Hall, os incentivos fiscais comumente usados que visam diretamente à atividade inovadora são os créditos tributários e/ou super deduções de P&D e a redução de impostos sobre os lucros da inovação por meio de regimes especiais de tributação sobre a renda gerada pela propriedade intelectual, como patentes, direitos de design, direitos autorais e marcas registradas (“caixas de PI ou de patentes”).
Os créditos tributários são uma redução nos impostos que são baseados em uma medida de gastos em P&D, enquanto uma super dedução de P&D permite o abatimento da despesa de P&D a uma taxa maior do que os 100 por cento usados. A principal diferença entre os dois é que a porção de super dedução se reduz em um menos a taxa de imposto corporativo, enquanto o crédito tributário não depende do nível da alíquota sobre os lucros corporativos. Em alguns casos, essas medidas são direcionadas para pesquisa básica, cooperação universitária e o uso de organizações públicas de pesquisa sem fins lucrativos, e para empresas pequenas ou novas, uma vez que os efeitos de transbordamento podem ser maiores.
Hall ressalta que, como o crédito tributário para as atividades de P&D vem sendo utilizado desde a anos 1980 em alguns países, alguns dos problemas de formatação desse instrumento já são largamente conhecidos. O primeiro problema é que, dada a relativa regularidade dos gastos com P&D dentro da empresa, basear o crédito fiscal no total de gastos em P&D de uma empresa pode ser caro. Ou seja, como a maior parte da atividade de P&D será feita de qualquer maneira e, portanto, seria desejável apenas subsidiar o montante de gasto incremental.
Porém, é difícil medir esse incremento, ou seja, o que teria gasto a empresa na ausência do crédito fiscal. De acordo com a autora, usar o histórico passado de gastos da empresa teria o efeito negativo de reduzir bastante o incentivo nominal oferecido pelo crédito fiscal, devido ao impacto que um aumento tem hoje no incremento disponível no futuro. Assim, embora os esquemas incrementais possam ser mais baratos, eles foram abandonados ou bastante modificados em vários países (por exemplo, Estados Unidos e França).
Um crédito fiscal ou uma super dedução pode não ser útil a menos que haja impostos a serem pagos, de modo que os instrumentos mais bem concebidos permitam adiar os benefícios fiscais em caso de prejuízos a fim de reduzir impostos futuros. A possibilidade de adiamento no uso do crédito fiscal é especialmente útil para startups, embora ainda as deixe enfrentando custos mais altos para seus investimentos iniciais.
Administrativamente, uma forma de lidar com esse problema foi introduzida pela Holanda: redução dos encargos sociais sobre emprego em ciência e engenharia para P&D. Esse é um design atraente, pois o custo da auditoria é relativamente baixo e é imediatamente eficaz na redução dos custos da empresa, evitando o problema de adiamento. A desvantagem é que esse incentivo fiscal pode ser mais complexo administrar no caso de aquisição de pesquisa e desenvolvimento externos. A efetividade neste caso dependerá, até certo ponto, de a empresa fornecedora transferir a redução de custo de sua P&D para o comprador.
Nos últimos anos, vários países introduziram as chamadas “caixas de PI ou de patentes”, cuja formatação é ainda mais desafiadora do que a do crédito fiscal. Tal instrumento fiscal é frequentemente justificado como subsídio ou recompensa por atividades inovadoras. No entanto, segundo a autora, a lógica por detrás da adoção desses instrumentos é um pouco mais complexa do que isso.
Na maioria das economias desenvolvidas, a parcela de ativos da empresa que é intangível cresceu nos últimos anos a ponto de ser maior do que os ativos tangíveis em algumas empresas. Muitos desses intangíveis são, de fato, propriedade intelectual, cobertos por alguma forma de direito de exclusividade. Como os intangíveis não têm necessariamente uma localização física, é bastante fácil transferi-los para uma jurisdição fiscal baixa, possibilitando obrigações fiscais mais baixas.
Uma estratégia comum é pagar royalties pelo uso do PI para o país de baixa tributação, criando renda lá e custo no país de origem (tributação elevada), reduzindo assim o total de impostos a serem pagos. Essa estratégia não escapou à atenção das autoridades fiscais e dos governos que, em um esforço para persuadir as empresas a manter em casa os ativos de PI, passaram a oferecer taxas de imposto mais baixas sobre sua renda com intangíveis.
Segundo Hall, tal estratégia fiscal por parte dos governos também reflete uma visão de que incentivar a criação e a localização de ativos de propriedade intelectual no país provavelmente persuadirá as empresas a reter empregos qualificados e P&D no país. Porém, a autora conclui que, embora o incentivo à atividade inovadora e à criação de PI possa ser motivo para reduzir os impostos sobre a renda de PI, os países são efetivamente forçados a fazê-lo pela presença de muitas jurisdições de baixa tributação em todo o mundo. Nesse sentido, ressalta que entre os países que introduziram “caixas de PI” recentemente estão Chipre, Liechtenstein e Malta, jurisdições de baixa tributação, que presumivelmente o fizeram para atrair receitas fiscais ao invés de desencorajar a saída de renda PI.
As caixas de PI ou patentes visam as atividades inovadoras que já recebem uma recompensa através da exclusividade da patente. Eles também subsidiam efetivamente a reafirmação de patentes, algumas das quais são “patrulhas de patentes”, porque todas as receitas de empresas especializadas em litígios e execução de patentes são receitas de patentes. Além disso, eles fornecem um incentivo adicional para renovar patentes que poderiam ser abandonadas. Dependendo do formato preciso da caixa de patentes (receita bruta versus receita líquida), eles podem fornecer um incentivo para escolher projetos com altos gastos não relacionados a P&D, já que o tamanho do orçamento não-P&D afetará o montante demandado à título de redução de impostos.
As caixas PI ou patentes são igualmente suscetíveis de incorrer em um custo de auditoria muito maior do que o crédito fiscal para P&D (que já é uma das áreas mais controversas de conformidade tributária) porque a redução de imposto reivindicada depende da alocação da receita e despesa de uma empresa entre seus ativos PI e não-PI, algo que está repleto de dificuldades, dada a complementaridade. Este fato é provavelmente uma das razões pelas quais alguns países optaram por usar uma definição de renda bruta para renda de patentes.
De acordo com a autora, existem ainda outros instrumentos que favorecem a atividade inovadora. O primeiro e mais importante é a depreciação acelerada, que reduz o custo de aquisição de novos equipamentos e tecnologia da informação (TI). Esse instrumento é bastante relevante porque pesquisas de gastos com inovação mostram que a parcela mais importante dos gastos com inovação é a aquisição de novos equipamentos, hardware e software de TI relacionados à inovação, em vez de gastos em P&D.
Outro instrumento fiscal que pode favorecer ou desfavorecer a atividade inovadora é o tratamento relativo da dívida versus o financiamento de capital. Segundo Hall, se a dívida é favorecida devido à dedutibilidade fiscal da despesa de juros, o custo do financiamento intangível não segurável se torna relativamente mais caro do que o investimento em ativos tangíveis.
Utilização no mundo do crédito fiscal para P&D e de “caixas de patentes”
Introduzido inicialmente nos anos 1970 e 1980 nos Estados Unidos e no Canadá, o crédito fiscal é um instrumento de política amplamente utilizado nos dias atuais. Segundo Hall, em 2017, 30 dos 35 países da OCDE forneceram alguma forma de alívio fiscal às empresas com base em suas despesas de P&D ante apenas 16 países em 2000.
Em todo mundo, governos de 42 países têm algum tipo de esquema fiscal que reduz o custo de fazer P&D. Em alguns países, os esquemas contemplam apenas as despesas com P&D realizadas enquanto em outros países os esquemas existentes também incluem uma redução nos encargos sociais dos funcionários de P&D.
A execução e características desses esquemas de crédito fiscal para o P&D variam amplamente entre os países. De acordo a autora, há diferenças em termos das seguintes dimensões:
• Se o esquema é um crédito tributário, ou uma super dedução (> 100%) de despesas de P&D, ou mesmo uma redução nos encargos sociais para funcionários de P&D;
• Tamanho do crédito ou da dedução;
• Se o crédito se refere à despesa incremental ou ao nível da despesa com P&D;
• Se as PME são ou não tratadas de forma mais favorável;
• Detalhes das despesas elegíveis;
• Se créditos não utilizados podem ser transportados para serem usados no futuro quando a empresa for lucrativa.
No que se refere às caixas de PI ou de patentes, a ampliação do seu uso é, como já mencionado, mais recente. Segundo a autora, poucos países adotavam esse instrumento antes de 2014. No início de 2019, 22 países já haviam introduzido algum tipo de caixa PI ou de patente. A grande maioria deles são países da Europa Ocidental, mas também Israel, Índia, Japão e Turquia.
Como no caso do crédito fiscal para P&D, esses instrumentos variam consideravelmente entre os países. Hall destaca que há uma grande variação nas regras das caixas de IP no que se refere a:
• Propriedade intelectual coberta (às vezes até o PI informal).
• Tratamento de receita e despesa, com redução da taxa de imposto sobre a renda bruta da PI em alguns países, em vez da renda líquida de PI.
• Recaptura de deduções de despesas de P&D anteriores em alguns casos.
• Regras sobre se IP adquirida ou preexistentes são elegíveis, ou se é necessário desenvolvimento adicional do produto gerador de renda no país relevante.
• Se a utilização do regime de patente é afetada pelas regras da Corporação Estrangeira Controlada (CFC) de tratados internacionais no âmbito da OCDE, que estabelecem que, se uma empresa em um paraíso fiscal é controlada a partir do país de origem, os impostos são cobrados sobre o rendimento recebido no país de baixa tributação de acordo com a alíquota em vigor no país de origem.
Hall menciona que está em discussão na União Europeia uma proposta de criação de uma base comum de impostos corporativos nos países membros, que inclui uma super dedução de 150%, para substituir tanto as caixas de patentes como os esquemas existentes de créditos fiscais de P & D. Segundo a autora, essa pode ser uma boa ideia, mas ressalta que a eficácia desse instrumento depende da alíquota do imposto corporativo. Como mostrado no Gráfico abaixo, a redução no custo de P & D é claramente muito maior para alíquotas mais altas de impostos corporativos.
Evidências das pesquisas sobre avaliação das políticas fiscais para inovação
Além de mapear os usos dos principais instrumentos fiscais na promoção das atividades inovadoras, a professora Bronwyn Hall fez uma pertinente revisão da literatura existente que examina a efetividade tanto do crédito fiscal para P&D como das caixas de PI ou patentes.
De acordo com Hall, os estudos sobre a efetividade dos créditos fiscais de P&D que vem sendo realizados desde a década de 1990, geraram um acúmulo de evidências de que essas políticas são geralmente eficazes em aumentar os gastos privados com P&D, com uma elasticidade de preço superior a um. Ou seja, as evidências das simulações realizadas mostraram que o aumento nos gastos em P&D aproximadamente equilibra ou até excede a receita tributária perdida.
Pesquisas mais recentes geralmente confirmam as evidências encontradas nestes estudos dos anos 1990. Por exemplo, em 2018 encontrou-se para o caso dos Estados Unidos elasticidade preço do P&D de 2,8 a 3,8. Um outro estudo verificou elasticidade de 2,6 para pequenas e médias empresas no Reino Unido.
A autora também ressalta as evidências encontradas em pesquisas que examinaram os efeitos de transbordamento de P&D induzidos por créditos fiscais. Um deles, que analisou, a partir dos dados de patentes, a proximidade tecnológica entre as empresas de pequeno e médio porte, constatou que os aumentos em P&D (devido a mudanças na elegibilidade para o crédito tributário) em uma empresa acarretam crescimento do patenteamento em empresas tecnologicamente próximas.
Também foi constatado que empresas de todos os tamanhos no estado da Califórnia observam aumento em P&D e patenteamento em resposta ao crédito tributário. Esse estudo também mostra que há uma tendência geral de as firmas seguirem as linhas de pesquisa existentes com o aumento de P&D, em vez de se desviarem em novas direções.
Hall destaca que há mais um impacto de mudanças no tratamento tributário de P&D que deve ser considerado. Esse impacto é a possibilidade de que mudanças rápidas no valor do imposto de P&D possam ter o efeito de aumentar seu custo em vez de sua quantidade. Isso ocorre porque o fornecimento de cientistas e engenheiros é bastante inelástico no curto prazo, já que a formação desses profissionais exige tempo. Nesse cenário, pode-se esperar que os salários dos trabalhadores vinculados a P&D aumentem em resposta à maior demanda.
De fato, esse foi o resultado encontrado por diferentes estudos. Um deles realizado para os Estados Unidos verificou uma elasticidade salarial de cerca de 0,3 em relação à P&D. Uma pesquisa análoga, realizada a partir dos dados de 15 economias da OCDE, encontrou um limite superior para a elasticidade salarial de longo prazo de 0,2. Segundo Hall, se o impacto geral do crédito tributário é a unidade (isto é, igual a 1), essas evidências sugerem que a maior parte do impacto vai para a quantidade de P&D, e não para o preço (entre 0,3 e 0,2 segundo as estimativas anteriores).
No que se refere à avaliação da eficácia das caixas de patentes, Hall ressalta que, embora uma série de avaliações sobre as caixas de patentes tenha sido realizada, os resultados encontrados são um tanto imprecisos e às vezes conflitantes, em razão tanto da variação nas características das caixas de patentes adotadas em cada país como do número limitado de adoções antes de 2014. Além disso, como sempre foi possível transferir a renda das patentes para uma jurisdição de baixa tributação mesmo sem a introdução de uma caixa de patentes, pode ser que a transferência adicional de patentes induzida pela caixa de patentes seja pequena.
Em geral, as pesquisas mostram que tanto a localização das patentes como a transferência de propriedade respondem a alíquotas de imposto mais baixas sobre a renda de patentes, embora os estudos de impacto variem consideravelmente em sua abordagem: observação no nível de patente, país ou empresa; o conjunto de patentes observado (pré-concessão apenas ou incluindo pós-concessão); se a localização ou transferência inicial é examinada. Devido a essa variabilidade, é difícil extrair a magnitude do impacto das várias estimativas.
Segundo Hall, um estudo recente verificou que os efeitos da transferência de patente podem ser expressivos: se a diferença entre a alíquota do imposto corporativo e a alíquota do imposto de renda no país destinatário cair em 10%, isso leva a aumento de quatro ou cinco vezes nas transferências de patentes nos próximos três anos. Esse estudo também constatou que a transferência de propriedade de patentes é significativamente desencorajada pelo tamanho da taxa de imposto de renda da empresa remetente. A simulação indicou uma redução de 15% na transferência se a alíquota do imposto sobre patentes mudar em 10%. Esse resultado é inteiramente consistente com a visão de que as caixas de patente são introduzidas para manter a propriedade de patentes e atividades relacionadas no país de origem.
Alguns outros trabalhos verificaram que as regras do CFC (Controlled Foreign Corporation) reduzem a transferência de propriedade de patentes pelas multinacionais e que patentes mais valiosas pelas métricas usuais são as transferidas, confirmando a relação entre métricas de valor de patente e a renda gerada pela invenção / inovação relacionada. No entanto, foi encontrado poucas evidências de que a introdução de uma caixa de patente aumente tanto a invenção patenteável quanto o investimento em P&D em um país, controlando as características do país e as tendências gerais.