Introdução

A Carta IEDI de hoje sintetiza o recém-publicado relatório do Banco Mundial, Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century (2026), analisando os principais elementos, taxonomias, instrumentos e dilemas estratégicos que caracterizam a formulação da política industrial no cenário econômico contemporâneo.

O Capítulo 1, que define o conceito de política industrial, apresenta suas justificativas teóricas, mapeia uma taxonomia de 15 instrumentos e propõe uma estrutura de decisão baseada nas características dos países (capacidade institucional, tamanho do mercado e espaço fiscal). O Capítulo 2 traz evidências empíricas originais sobre quem pratica política industrial, com que intensidade e por meio de quais instrumentos, e o Capítulo 6 discute a aplicação da política industrial a objetivos mais restritos: geração de divisas, criação de empregos, redução da poluição e fortalecimento da resiliência econômica.

Evolução Conceitual e Replicabilidade das Políticas

Por décadas, o Banco Mundial se opôs às intervenções governamentais para estimular o crescimento e o desenvolvimento econômico. Na visão deste organismo multilateral, o paradigma do crescimento econômico global sustentava-se em uma fórmula considerada simples e consensual: cabia aos governos assegurar gestão macroeconômica sólida, investir em educação, saúde e infraestrutura, e promover a abertura de mercados, enquanto a iniciativa privada conduzia a dinâmica produtiva. 

Em 1993, ao examinar os fatores do “milagre do Leste Asiático”, o primeiro relatório de pesquisa sobre políticas da instituição (East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy) concluiu, de forma cética, que a promoção estatal de indústrias específicas malogrou, de forma geral, e oferecia poucas perspectivas de replicação. 

Embora reconhecessem que intervenções seletivas impulsionaram o crescimento no Leste da Ásia, os técnicos do Banco argumentavam que o sucesso decorreu de pré-condições raras e dificilmente reproduzíveis: elevados níveis de escolaridade, altas taxas de poupança interna, baixa desigualdade, foco estrito na correção de falhas de mercado e burocracias de alta competência.

O relatório atual propõe reavaliar esse ceticismo, sustentando que a política industrial se mostra mais replicável no século XXI, a depender dos instrumentos selecionados. 

Essa mudança de postura se apoia em três transformações estruturais: a expansão do capital humano no setor público, refletindo o aumento generalizado da escolaridade; um ambiente político e institucional mais favorável, com maior estabilidade macroeconômica e capacidade administrativa; e a maior abertura comercial e integração global, que restringem o espaço para protecionismo rígido, mas fornecem um termômetro de mercado — a competitividade externa das empresas locais — para aferir a eficácia da política adotada.

Definida pelo relatório como o conjunto de instrumentos mobilizados pelo Estado para moldar e direcionar a estrutura produtiva de uma economia — em vez de relegá-la exclusivamente ao arbítrio e às forças de mercado —, a política industrial reassumiu um papel de destaque na agenda global. Contrariando a percepção comum, o uso dessas intervenções não é exclusividade nem é liderado majoritariamente pelas economias avançadas. Os novos dados empíricos compilados pelo Banco Mundial demonstram que as economias em desenvolvimento utilizam esses mecanismos de forma ainda mais intensa. 

Nas economias de renda média-alta (com renda per capita situada entre US$ 5.000 e US$ 14.000), o volume total de subsídios concedidos às empresas alcançou a média histórica de 4,2% do Produto Interno Bruto (PIB). Adicionalmente, o mapeamento dos planos nacionais de desenvolvimento de 183 países revela que a totalidade das nações elege ao menos um setor industrial para crescimento estratégico. Essa orientação é particularmente pronunciada nos países de baixa renda, que definem como alvo uma média de 13 setores produtivos, mais do que o dobro do número observado nas economias de alta renda. 

O interesse dos governos das economias em desenvolvimento por orientação técnica nessa área refletiu essa tendência e serviu de estímulo para a nova abordagem do Banco em relação às intervenções de política industrial. 

Em pesquisa realizada em 2025 com 32 economistas que lideravam a interlocução com ministérios das finanças nos países membros do Banco Mundial, 80% confirmaram que os governos de seus respectivos países clientes demandaram ativamente consultoria sobre como desenhar políticas industriais, impulsionados, sobretudo, pela urgência em acelerar o crescimento econômico e fomentar a geração de empregos. 

Com este relatório, portanto, o Banco busca fornecer uma resposta pragmática a essa demanda por meio de um guia estruturado em evidências coletadas em mais de 60 países, expandindo o escopo de análise para além das tradicionais tarifas de importação e subsídios, mapeando 15 instrumentos distintos de intervenção. 

O relatório aponta que histórias de sucesso deixaram de ser fenômenos isolados. 

Cita o caso da Romênia, onde a concessão focalizada de isenções de encargos sobre a folha de pagamento para engenheiros de computação estimulou a formação profissional na área e transformou o país em um polo global de desenvolvimento de software. 

Menciona também que, no Brasil, o direcionamento estratégico de pesquisas agrícolas para culturas de base adaptadas às condições ecológicas e de solo locais lançou os fundamentos para a inserção competitiva do país na liderança da agricultura mundial. 

Mesmo a experiência histórica da Coreia do Sul na década de 1970 foi reavaliada sob uma perspectiva de longo prazo: estudos recentes demonstram que o grande impulso estatal direcionado à indústria pesada e química resultou em um PIB 3% maior a cada ano, saldo econômico que supera com folga os custos fiscais dos expressivos subsídios concedidos na época (estimados originalmente em 2,4% do PIB em um único ano). 

O relatório introduz, contudo, duas ressalvas conceituais à literatura existente. 

•  Primeiro, aponta que a maior parte da pesquisa acumulada ainda se concentra na indústria de transformação, embora os governos estejam crescentemente aplicando a política industrial a outros domínios estratégicos, tais como a agricultura moderna, a mineração de transição, os serviços profissionais qualificados e o turismo. 

•  Segundo, adverte que as evidências empíricas costumam mensurar a eficácia das políticas em termos de abertura de novos mercados ou expansão de receita bruta, e não sob a ótica estrita da eficiência econômica (se os benefícios sociais agregados de fato superam os custos de oportunidade fiscais). No campo da eficiência, os investimentos nos fundamentos econômicos — como o capital humano e a estabilidade macroeconômica — continuam, na avaliação do Banco, apresentando os retornos mais robustos e seguros. 

Taxonomia dos instrumentos de políticas industriais

Para organizar a diversidade de instrumentos utilizados nas intervenções governamentais, o Banco Mundial propõe uma taxonomia abrangente que classifica 15 instrumentos de política industrial em três grandes categorias operacionais: Aportes Públicos Customizados (ou Insumos Públicos), Incentivos de Mercado e Intervenções Macroeconômicas (ver tabela abaixo). 

O relatório propõe igualmente que os instrumentos de política industrial sejam avaliados a partir de um critério de “primeira” e “segunda” ordem, ilustrado pela analogia de um carro desalinhado por dois defeitos simultâneos: a solução ideal corrige ambos os problemas, mas, quando os recursos são escassos, é preciso escolher a intervenção que produz o menor dano relativo. 

Aplicado à política econômica, esse princípio estabelece uma hierarquia: políticas diretas, que corrigem falhas de mercado especificamente identificadas, como a falta de coordenação entre investidores ou a escassez de mão de obra qualificada, devem ser preferidas. Já as políticas indiretas, que regulam mercados inteiros e geram custos adicionais mais difusos — como tarifas de importação —, devem ser consideradas apenas quando as primeiras opções não forem viáveis.

Na avaliação dos autores, identificar as políticas mais promissoras para um determinado país, independentemente da indústria ou atividade visada, é particularmente relevante para economias em desenvolvimento, que frequentemente enfrentam diversas falhas de mercado, bem como recursos altamente limitados, escassez de empreendedores, necessidade de divisas estrangeiras e poder limitado em relação a empresas multinacionais e países parceiros comerciais.

A categoria Aportes públicos customizados engloba a provisão, por parte do Estado, de bens coletivos, infraestrutura e serviços customizados para atender às demandas de um setor ou atividade industrial específica, cuja oferta pelas forças puras de mercado seria insuficiente ou nula devido a falhas de coordenação ou assimetrias de informação. São identificados quatro instrumentos principais, todos classificados como primeira ordem: parques industriais; programas de desenvolvimento de competências; assistência para acesso a mercados; e infraestrutura de qualidade. 

Os parques industriais visam mitigar as falhas de coordenação em que investidores privados hesitam em assumir os custos pioneiros de instalação, postergando decisões até que outros ajam. Os parques buscam otimizar custos operacionais, gerar economias de escala e capturar externalidades de aglomeração. Frequentemente operam sob regimes regulatórios ou aduaneiros preferenciais, como a Zona Franca Casablanca Midparc (Marrocos) voltada ao setor aeronáutico, e o Parque Industrial Kilinto (Etiópia) direcionado à produção farmacêutica. Variantes modernas incluem o zoneamento municipal de complexos de serviços, como distritos de saúde próximos a centros de pesquisa ou complexos comerciais integrados para o turismo.

Os programas de desenvolvimento de competências justificam-se pela relutância das empresas em arcar isoladamente com os custos de treinamento devido ao risco de migração dos trabalhadores para concorrentes (poaching), combinada à hesitação dos próprios trabalhadores em investir tempo em habilidades muito específicas em um mercado de trabalho incerto. Um exemplo destacado pelo relatório é a cooperação entre o Instituto Tecnológico da Costa Rica (ITCR) e a corporação Intel para elaborar um currículo de graduação em manufatura de semicondutores.

As assistências para acesso a mercados são intervenções desenhadas para corrigir assimetrias de informação que impedem as empresas locais, sobretudo de menor porte, de acessar canais de comercialização domésticos e internacionais ou de identificar compradores. Incluem o financiamento e a coordenação de pavilhões em feiras comerciais setoriais estrangeiras (como a atuação da agência PROMPEX no Peru), serviços de integração em plataformas de e-commerce, suporte em marketing digital internacional e programas de certificação de segurança de dados para exportadores de serviços digitais.

O fornecimento de infraestrutura de qualidade refere-se à estruturação de laboratórios, órgãos de metrologia, arranjos de governança e instituições encarregadas de auditar, estabelecer e certificar padrões de qualidade, conformidade técnica, segurança sanitária e sustentabilidade ambiental para os produtos nacionais. Esse instrumento soluciona assimetrias informacionais crônicas e viabiliza a superação de barreiras técnicas ao comércio externo, conforme ilustrado pelo programa “Plan Calidad Argentina”.

A categoria Incentivos de Mercado compreende intervenções regulatórias ou financeiras desenhadas para alterar os preços relativos de insumos ou produtos em um determinado setor, tornando o investimento privado nessa atividade estratégica mais atraente e lucrativo do que seria sob as condições puras de concorrência. Baseiam-se na justificativa teórica de capturar transbordamentos positivos e externalidades marshallianas, tais como a criação de bolsões de mão de obra especializada, densificação de cadeias de fornecedores locais e difusão de conhecimentos técnicos que as empresas privadas não conseguem internalizar em seus balanços. 

O relatório mapeia nove instrumentos nesta categoria: Tarifas de importação; Regras de compras públicas; Exigências de conteúdo local; Proibições à exportação de commodities; Acordos de contrapartida (Quid Pro Quo) para transferência de tecnologia; Subsídios à produção; Subsídios específicos à inovação; Subsídios às exportações; e Subsídios à demanda do consumidor. Desses, apenas os subsídios à produção e à inovação e os acordos de transferência tecnológica são classificados como instrumentos de primeira ordem.

As tarifas de importação, ou as alíquotas tributárias incidentes sobre bens estrangeiros, com o intuito de proteger os produtores nascentes locais da concorrência internacional, permitindo-lhes praticar preços internos mais elevados e acumular aprendizado prático (learning-by-doing), geram receita fiscal imediata para o erário. Porém, transferem o ônus do financiamento diretamente para os consumidores e para as indústrias que dependem de insumos importados. O relatório adverte que o sucesso histórico dessa ferramenta, como nos Estados Unidos na década de 1890, dependeu criticamente da existência de mercados internos de grande escala e fartura de recursos naturais.

As regras de compras públicas obrigam ou concedem margens de preferência para que agências e ministérios estatais adquiram bens, serviços ou insumos de fornecedores estabelecidos no território nacional. Esse instrumento utiliza o poder de compra do Estado para garantir demanda estável e escala operacional para indústrias domésticas. 

As exigências de conteúdo local condicionam a operação de empresas ou a concessão de incentivos à obrigatoriedade de que uma fração mínima dos componentes, insumos ou serviços utilizados no processo produtivo seja adquirida de fornecedores locais. Os autores citam, como exemplo, a regulação da União Europeia que estipula que plataformas de streaming de vídeo sob demanda incorporem uma cota mínima de produções cinematográficas locais. 

As proibições à exportação de commodities, cujo objetivo econômico é forçar a redução artificial do preço interno da commodity, subsidiando indiretamente as indústrias manufatureiras locais que utilizam esse recurso como insumo básico para agregar valor, assumem a forma de restrições legais diretas ou taxações punitivas sobre a venda externa de matérias-primas brutas ou minerais não processados. O relatório destaca o exemplo das restrições impostas pela Indonésia à exportação de níquel bruto e bauxita em 2014.

Os acordos de contrapartida (Quid Pro Quo) referem-se às exigências regulatórias impostas a corporações multinacionais e investidores estrangeiros como pré-condição para o acesso ao mercado doméstico. Esses acordos demandam, geralmente, a formação de empresas conjuntas (joint ventures) com parceiros locais ou o compartilhamento de patentes e segredos industriais, mecanismo historicamente operado, de acordo com o relatório, nas indústrias automotivas da China e da Índia.

Os subsídios à produção incluem transferências financeiras diretas, subvenções de capital ou isenções tributárias focalizadas destinadas a mitigar os custos operacionais das empresas em setores estratégicos. Podem apoiar o investimento em bens de capital (como os avais de crédito concedidos pela Coreia à indústria pesada nos anos 1970) ou desonerar a folha de salários (caso da Romênia). Podem ainda assumir a forma de prêmios atrelados ao volume de vendas de produtos montados localmente, a exemplo do programa de Incentivos Atrelados à Produção (PLI) implementado pela Índia a partir de 2020 em 14 setores, incluindo fármacos e drones.

Os subsídios à inovação referem-se aos recursos financeiros e subvenções vinculados especificamente ao custeio de atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), design industrial e introdução de tecnologias pioneiras no sistema produtivo, visando acelerar a mudança técnica. 

Os subsídios às exportações incluem incentivos financeiros e/ou restituições fiscais concedidos às empresas proporcionalmente ao volume de vendas efetuado no mercado externo, buscando elevar a competitividade internacional do produto. O relatório aponta que o programa de subsídios aos setores têxtil e de vestuário no Paquistão gerou efeitos agregados modestos, provocando meramente uma realocação interna de exportações para os itens dotados de maiores reembolsos, sem romper gargalos estruturais de capacidade. 

Os subsídios à demanda do consumidor referem-se aos auxílios financeiros e/ou deduções tributárias concedidos para baratear a aquisição de produtos de um setor que o governo deseja expandir, como as políticas de incentivo à compra de veículos elétricos adotadas em múltiplas jurisdições. 

A categoria Intervenções Macroeconômicas reúne dois instrumentos que operam de forma transversal na economia, mas cujos objetivos primordiais estão estreitamente alinhados ao fomento e à proteção competitiva da produção industrial nacional frente ao exterior: Desvalorização cambial para competitividade e Créditos fiscais para P&D. Ambos os instrumentos são classificados como de segunda ordem.

Na utilização da desvalorização cambial competitiva, a autoridade monetária atua deliberadamente nos mercados de câmbio para rebaixar o valor da moeda nacional, frequentemente por meio do acúmulo sistemático de reservas internacionais, tornando as exportações do país artificialmente mais baratas em dólares e encarecendo os produtos importados concorrentes. Essa abordagem integrou as estratégias de crescimento acelerado dos países do “milagre” do Leste Asiático, da China e, mais recentemente, do Vietnã. 

O relatório pondera que a mensuração direta desse instrumento de política é complexa, dado que o acúmulo de reservas pode decorrer de outras variáveis de mercado (como booms de exportação espontâneos ou de fluxos de Investimento Estrangeiro Direto), e adverte que o instrumento é difícil de sustentar no longo prazo e suscetível a retaliações internacionais.

Os créditos fiscais para P&D são mecanismos horizontais de renúncia fiscal que permitem às empresas privadas deduzir de seus impostos devidos os montantes investidos em inovação e laboratórios, buscando induzir um aumento agregado no esforço tecnológico do país. O relatório nota que ainda são incipientes as evidências empíricas sobre se os créditos fiscais gerais se traduzem em invenções comerciais valiosas.

Pré-condições e estrutura gradual de decisão

O relatório traz ainda uma proposição de estrutura de decisão gradual para os formuladores de políticas públicas. O Banco Mundial sustenta que a escolha do arranjo de instrumentos não deve seguir modismos ideológicos, mas sim alinhar-se de forma estrita às oportunidades e limitações estruturais de cada país, mensuradas a partir de três dimensões essenciais: 

1.  Tamanho do Mercado Interno: Determina a viabilidade de as indústrias locais alcançarem economias de escala eficientes dentro das fronteiras nacionais, sem dependência exclusiva e imediata dos mercados externos. O tamanho do mercado interno reflete o PIB em paridade de poder de compra (PPC).

2.  Capacidade Governamental: Refere-se à competência técnica, administrativa e analítica da burocracia estatal para interagir de forma simultânea com múltiplos setores e empresas, monitorar contratos, auditar contrapartidas e evitar a captura do Estado por interesses corporativos. É mensurada com base nos Indicadores de Governança do Banco Mundial (WGI), especificamente nos eixos de Eficácia Governamental e Qualidade Regulatória.

3.  Espaço Fiscal: A margem orçamentária e financeira de que o governo dispõe para absorver os custos das políticas e tolerar erros inevitáveis de experimentação, sem comprometer a solvência macroeconômica ou o financiamento de serviços sociais básicos. O espaço fiscal é determinado pela relação Dívida/PIB e pela margem primária de arrecadação.

Cada uma dessas três dimensões é classificada de forma binária — pequena ou grande — em relação à mediana dos países analisados, método que gera oito perfis nacionais possíveis, cada um associado a um leque distinto de instrumentos viáveis. O relatório ressalta ainda que a capacidade governamental pode variar internamente: agências especializadas podem funcionar bem mesmo quando a administração pública, de modo geral, não o faz.

A combinação dessas três características dos países determina quais instrumentos de política industrial são viáveis e recomendados em cada contexto nacional, dividindo-se entre as opções de política industrial mais promissoras (soluções de “primeira ordem” que enfrentam as falhas de mercado de forma direta e precisa) e as opções menos promissoras de “segunda ordem” (intervenções indiretas e menos precisas que acarretam custos distorcidos, mas que podem constituir a única alternativa viável sob severas restrições). 

O Banco Mundial esquematiza as recomendações estratégicas conforme o perfil das restrições dos países (ver tabela a seguir). Países pequenos, com pouco espaço fiscal e baixa capacidade administrativa — como Moçambique, Madagascar ou Camarões, citados como exemplo — dispõem de um leque bastante restrito de opções, limitando-se essencialmente a parques industriais, proibições seletivas à exportação de commodities e, com ressalvas, à desvalorização cambial. 

Nessa configuração típica da maioria das economias de baixa renda, o relatório preconiza que os parques industriais constituem a melhor ferramenta disponível, pois concentram recursos públicos escassos em um espaço delimitado, solucionando falhas locais de infraestrutura e coordenação sem sobrecarregar o orçamento nacional ou exigir monitoramento burocrático complexo de empresas dispersas.

No outro extremo, países com espaço fiscal e capacidade administrativa amplos — grandes economias como Índia, China e Estados Unidos, mas também pequenas economias como Geórgia, Botsuana e Letônia — podem recorrer a uma gama muito mais ampla de instrumentos, incluindo subsídios diretos à produção e à inovação.

Segundo o Banco Mundial, a configuração compartilhada pelas três maiores economias do planeta permite que essas nações desfrutem de uma largura de banda institucional e financeira que as autoriza a mobilizar com eficácia subsídios à inovação, tarifas de importação, exigências de conteúdo local e compras públicas. Suas empresas conseguem atingir escala de produção no próprio mercado doméstico e suas burocracias possuem robustez para monitorar e punir o subdesempenho corporativo, sem comprometer a provisão de serviços sociais essenciais.

Já pequenas economias como Geórgia, Botsuana e Letônia, que dispõem de governança qualificada para gerenciar subsídios diretos à produção e à inovação (políticas de primeira ordem), enfrentam, contudo, limitações para utilizar instrumentos que dependem de escala interna, devendo calibrar suas políticas industriais com foco estrito na inserção e competitividade voltadas aos mercados externos de exportação. 

Alguns países dispõem de espaço fiscal limitado, mas contam com capacidade governamental e grandes mercados internos. Países com essa combinação de características, tais como Indonésia, Japão e Filipinas, podem adotar, de forma viável, três incentivos de mercado adicionais: políticas de transferência de tecnologia baseadas na lógica de contrapartida, além de tarifas de importação para proteger empresas nacionais e exigências de conteúdo local, ambas de segunda ordem por imporem custos mais elevados a consumidores e empresas nacionais. 

Na combinação das três dimensões propostas pelo Banco Mundial, o Brasil é classificado no grupo de baixa capacidade institucional de governo e espaço fiscal reduzido, ao lado de Nigéria e Bangladesh, que também possuem amplo mercado interno. Para esse perfil, à exceção de parques industriais, nenhum instrumento de aportes públicos customizados estaria disponível. Os demais instrumentos viáveis incluem tarifas de importação, subsídios à exportação, exigências de conteúdo local e créditos fiscais para P&D, todos classificados como de segunda ordem, portanto mais custosos e menos precisos para corrigir as falhas de mercado específicas que a política industrial deveria endereçar.

O relatório constata uma preocupante inversão prática desses princípios estruturais na geografia econômica atual. Países de baixa renda — tipicamente caracterizados por mercados internos reduzidos, capacidade burocrática limitada e orçamentos severamente restritos — tendem a recorrer a tarifas de importação elevadas (média de 12%), um instrumento de segunda ordem que exige um mercado amplo e escala local para apresentar alguma eficácia, penalizando severamente seus consumidores locais. Em sentido oposto, como já mencionado, as economias de renda média-alta apostam pesadamente em subsídios corporativos complexos (atingindo o patamar recorde de 4,2% do PIB), o que demanda espaço fiscal considerável e um monitoramento administrativo rigoroso para evitar desperdícios e ineficiências. 

Esse enquadramento ajuda a explicar o paradoxo estrutural que os autores destacam: os países que mais precisam de política industrial para diversificar suas economias são, com frequência, os que dispõem de menos instrumentos viáveis para implementá-la, enquanto as economias avançadas têm acesso a um leque muito mais amplo, sobretudo de instrumentos de primeira ordem. Contudo, o relatório pondera que essas características nacionais não são fixas. Países como Índia, Coreia do Sul, Malásia e Singapura recorreram inicialmente a tarifas de importação e, à medida que cresceram, passaram a utilizar subsídios à produção, mudança que reflete tanto o aumento da arrecadação e da capacidade governamental quanto o crescimento do mercado interno.

Desafios a serem enfrentados

A despeito de reconhecer o potencial da política industrial na correção de falhas de mercado e mapear rotas de implementação das intervenções governamentais, os autores do relatório admitem ainda haver limitações analíticas e empíricas substantivas. 

Dificuldade de quantificação dos benefícios reais. É difícil mensurar os benefícios econômicos da correção de falhas de mercado em relação aos custos. Estudos estimam que os ganhos de bem-estar decorrentes de transbordamentos positivos entre indústrias situam-se entre 0,59% e 2,06% do PIB. De acordo com o Banco Mundial, esses montantes são modestos frente às taxas anuais de crescimento sustentado, superiores a 7%, registradas nos milagres do Leste Asiático e do Leste Europeu, bem como em algumas economias com recursos naturais abundantes, sugerindo que o desenvolvimento de longo prazo é governado de forma mais decisiva pelos investimentos em fundamentos macroeconômicos e estruturais.

Riscos de captura política e alocação ineficiente. Grupos de interesse poderosos frequentemente fazem lobby por políticas que beneficiam seus representados a um custo desproporcional para o governo e para a sociedade, uma vez que essa prática pode desviar recursos de investimentos em educação e saúde. Subsídios e proteções tarifárias não atrelados a critérios de desempenho transparentes tendem a se converter em salvaguardas permanentes para empresas ineficientes, fenômeno descrito na literatura como “falha de governo”. Se a indústria apoiada for menos produtiva que investimentos alternativos, a economia pode terminar com menos empregos e menor investimento agregado.

Efeitos sobre mercados globais. Quando um país tem dimensão suficiente, políticas de promoção de suas indústrias nacionais podem gerar efeitos de transbordamento (spillover) em outros países. Entre 2013 e 2020, apenas cerca de 49% dos ganhos gerados pelos subsídios norte-americanos a veículos elétricos foram capturados pela América do Norte; fornecedores de baterias no Japão e na Coreia do Sul captaram 37%, e a Europa também se beneficiou — padrão semelhante ao dos subsídios alemães a painéis solares entre 2010 e 2015. Isso levou economistas a argumentarem que os países fariam melhor em aproveitar os benefícios das políticas industriais alheias do que retaliá-las, embora evidências mais recentes mostrem efeitos heterogêneos dentro de cada país. Por exemplo, a ascensão exportadora da China beneficiou consumidores americanos, mas prejudicou trabalhadores de regiões mais expostas à concorrência, enquanto na Etiópia o mesmo fenômeno coincidiu com criação de empregos industriais, já que insumos importados mais baratos reduziram custos para empresas locais.

Restrições do arcabouço regulatório internacional. As regras da OMC proíbem subsídios atrelados a metas de exportação e exigências rígidas de conteúdo local — diferentemente do período clássico da industrialização asiática. Embora as Cláusulas de Tratamento Especial e Diferenciado (STD) ofereçam prazos e assistência técnica a países em desenvolvimento e isenções específicas para os Países Menos Desenvolvidos (LDCs) enquanto mantiverem esse status, o espaço político internacional para a experimentação de políticas industriais agressivas encolheu significativamente. 

Além disso, grandes atores econômicos têm abdicado dessas prerrogativas. Em setembro de 2025, a China anunciou que não buscará mais essas flexibilidades em futuras negociações, não obstante preserve formalmente seu status de país em desenvolvimento. 

Fora do escopo da OMC, a proliferação de Acordos Comerciais Preferenciais (PTAs) introduziu mecanismos adicionais de disciplina à política industrial. A proporção de acordos internacionais contendo cláusulas legalmente vinculativas voltadas a regular e limitar subsídios estatais expandiu-se celeremente desde a década de 1990.  

Segundo o relatório, mapeamentos recentes revelam que tais restrições a subsídios constam em 65% dos novos acordos firmados entre economias avançadas e em 40% daqueles celebrados entre economias em desenvolvimento no período de 2011 a 2022, servindo como instrumentos de proteção recíproca contra efeitos distorcidos transfronteiriços, frequentemente acompanhados por regras rígidas de antidumping, direitos de propriedade intelectual e barreiras técnicas. 

Diretrizes práticas para a formulação de políticas eficazes

Os autores concluem o primeiro capítulo propondo aos governos dos países em desenvolvimento uma sequência de decisões na formulação das políticas industriais: manter o investimento em instituições facilitadoras (educação, saúde, infraestrutura, estabilidade macroeconômica); selecionar primeiro insumos públicos de baixo custo; recorrer a incentivos de mercado apenas quando os fundamentos e os aportes públicos forem insuficientes; e adotar intervenções macroeconômicas com grande cautela. Essa hierarquia de prioridades sintetiza a proposta central do relatório: não mais uma rejeição da política industrial, mas a definição de diretrizes para formulação e uso eficazes.

Aprimoramento das instituições habilitadoras. O relatório enfatiza de forma categórica que nenhuma política industrial, por mais sofisticada e bem desenhada que seja em termos teóricos, possui capacidade de se mostrar eficaz ou eficiente se o país carecer de instituições habilitadoras robustas. Tais instituições compreendem agências executoras dotadas de alta competência técnica, meritocracia interna e isolamento burocrático relativo frente a pressões políticas imediatistas ou ao lobby de grupos de interesse privados. 

Em paralelo, os fundamentos econômicos transversais devem ser continuamente fortalecidos: uma força de trabalho saudável e instruída, redes de transporte e infraestrutura de energia confiáveis e um ambiente macroeconômico estável. 

Se um governo optar por acionar a política industrial como um mecanismo temporário para contornar ou compensar gargalos estruturais básicos da economia, é mandatório, na visão do Banco Mundial, estabelecer metas rígidas e marcos temporais claros (em horizontes de 3 a 10 anos) para a efetiva resolução e melhoria desses fundamentos estruturais ao longo do período de vigência da política. 

Priorização da seleção de aportes customizados de baixo custo. De acordo com os autores, mesmo nos cenários em que o espaço fiscal é severamente limitado e os mercados domésticos são de escala reduzida, os países ainda preservam capacidade para formular e executar estratégias industriais válidas. 

Para tanto, a prioridade absoluta dos orçamentos deve recair sobre a provisão de aportes públicos customizados que possam ser ofertados a preço de custo e que corrijam falhas de mercado específicas e delimitadas: falhas de coordenação por meio de parques industriais; subinvestimento crônico em competências técnicas por meio de programas de capacitação laboral; e assimetrias de informação por meio de assistência de acesso a mercados e consolidação de infraestruturas de qualidade. 

Embora seja legítimo e necessário promover algum grau de customização e adaptação dessas estruturas para atender às demandas específicas das indústrias priorizadas, a estratégia pública deve zelar para não se converter em um mecanismo excludente ou discriminatório. 

Recurso a incentivos de mercado. Segundo o Banco Mundial, os formuladores de políticas devem guardar máxima cautela e adotar os incentivos de mercado (tarifas, cotas, exigências regulatórias e subsídios financeiros) estritamente como ferramentas subsidiárias de última instância, uma vez que tais mecanismos configuram-se historicamente como os mais onerosos e arriscados. Os impactos negativos desses incentivos ocorrem em três frentes: 

•  Ônus fiscal direto, caso dos subsídios diretos à produção, à inovação, à demanda de consumo e políticas discriminatórias de compras públicas, que drenam receitas do orçamento. 

•  Custos de eficiência para a economia, caso das tarifas de importação elevadas, exigências de conteúdo local e proibições de exportação de commodities, que elevam os preços ao consumidor, geram ineficiências produtivas e encarecem os custos de produção de outras cadeias industriais internas que dependem de insumos importados. 

•  Riscos de retaliação internacional, já que a adoção de incentivos de mercado dispara a imposição de medidas compensatórias, sobretaxas e disputas jurídicas por parte dos parceiros comerciais prejudicados. 

Por não acarretar despesas fiscais diretas ao erário, a única exceção notável e recomendada neste grupo de instrumentos são os arranjos de contrapartida voltados à transferência tecnológica, aplicáveis quando a tecnologia crítica não pode ser licenciada formalmente nos canais de mercado. Todos os demais incentivos exigem aparatos de monitoramento rigoroso. 

Cautela na adoção de intervenções macroeconômicas. As políticas transversais de desvalorização cambial competitiva apresentam dificuldades de sustentação política e econômica ao longo do extenso horizonte temporal requerido para que os benefícios de competitividade industrial sejam integralmente colhidos pela estrutura produtiva. Adicionalmente, guardam elevada probabilidade de deflagrar corridas desvalorizadoras e retaliações tarifárias por parte de outras nações, anulando os ganhos competitivos iniciais. 

Limitações da política industrial 

De caráter eminentemente empírico, o segundo capítulo do relatório busca testar, com bases de dados ampliadas, conclusões amplamente aceitas na literatura sobre política industrial — em especial aquelas derivadas da base de dados Global Trade Alert (GTA), que registra intervenções estatais com potencial impacto sobre o comércio global. Segundo essa literatura, as economias avançadas dominariam o uso de política industrial, e a prática moderna estaria migrando de tarifas para subsídios. Os pesquisadores do Banco Mundial chegam a conclusões substancialmente diferentes.

Um ponto metodológico central é discutido logo no início. Tentar inferir a “intenção” do governo por trás de cada política, tarefa reconhecidamente subjetiva, como demonstra a comparação entre diferentes bases de dados que aplicam critérios próprios de classificação e chegam a contagens de políticas muito distintas entre si. Por isso, o relatório opta por classificar como política industrial qualquer instrumento que, de acordo com princípios econômicos, impulsione uma atividade específica, independentemente da motivação declarada pelo governo. Essa escolha metodológica amplia consideravelmente o universo de políticas analisadas e explica, em parte, por que os resultados divergem da literatura anterior.

A partir da análise de planos nacionais de desenvolvimento de 183 países, os autores mostram (ver figura abaixo) que o número de setores industriais explicitamente priorizados diminui à medida que a renda per capita do país aumenta: países de renda baixa visam, em média, 13 setores; os de renda alta, apenas cinco. Esse achado é interpretado como evidência de que a política industrial é praticada de forma ainda mais intensa nas economias em desenvolvimento do que nas avançadas, uma inversão, segundo os autores, do que sugeria parte da literatura baseada na GTA. 

Da mesma forma, dados sobre tarifas médias ponderadas pelas importações em 2023 mostram uma relação inversa clara com a renda: países de renda baixa aplicam tarifas médias de 12%, contra apenas 5% nos países de renda alta, enquanto países de renda média-baixa adotam tarifas médias de 11%, e países de renda média-alta, 8%, como mostra o painel “a” da figura abaixo

Já o painel “b” da mesma figura mostra que a dispersão das alíquotas entre produtos é muito maior nas economias em desenvolvimento do que nas economias avançadas, o que é indicativo de uso seletivo para direcionar a atividade econômica e proteger determinados setores, e não apenas com objetivo arrecadatório.

O capítulo também documenta o uso intenso, por parte de economias em desenvolvimento, de restrições à exportação de commodities — como as sucessivas proibições da Indonésia à exportação de minério de níquel e as restrições recentes da Namíbia sobre lítio e minerais de terras raras — e de exigências de conteúdo local, especialmente entre países de renda média-alta. 

Já as economias avançadas, segundo o relatório, recorrem proporcionalmente mais aos subsídios diretos às empresas. Dados de 89 economias (excluindo a China) revelam que os subsídios cresceram rapidamente como proporção do PIB desde 2010, particularmente em países de renda média-alta e de renda alta. Em 2022, o financiamento direto e os gastos fiscais somados representaram, em média, entre 3,1% e 4,2% do PIB nos países de renda alta e média-alta, como ilustra o painel “b” da figura abaixo. 

Por fim, o relatório reconhece explicitamente as limitações dos dados disponíveis para avaliar instrumentos como aportes públicos, intervenções macroeconômicas e compras governamentais. Esses instrumentos são particularmente difíceis de mensurar de forma comparável entre países, seja porque não geram custo fiscal direto e visível, seja porque sua identificação depende de julgamentos sobre a intenção subjacente à política. 

Entre os aportes públicos, são ressaltados os parques industriais, os programas de capacitação e o fortalecimento de infraestruturas da qualidade. Os parques industriais estão fortemente concentrados em economias em desenvolvimento (quase 90%), com amplo uso de zonas econômicas especiais (ZEEs) em países como a China (2.500), Turquia (500), Índia e Vietnã (ambos com 400). Já nas compras públicas, embora movimentem parcela significativa do PIB sem uma correlação direta com o nível de renda, o relatório assinala uma recente proliferação de medidas discriminatórias contra produtos estrangeiros, sobretudo nas economias mais avançadas.

Os programas de desenvolvimento de competências não são monitorados de forma sistemática, porém alguns exemplos revelam tendências globais. Dentre eles, destacam-se: programas voltados para tecnologias avançadas, como o treinamento em semicondutores na Costa Rica; para o setor de serviços, como o treinamento de enfermeiros nas Filipinas ou de profissionais de tecnologia da informação na Índia; e a requalificação de trabalhadores que deixam as atividades intensivas em carbono, como, por exemplo, programas para trabalhadores do setor de carvão na região de Horná Nitra, na Eslováquia, e no Vale do Jiu, na Romênia.

Os sistemas de infraestrutura da qualidade da maioria dos países baseiam-se em um conjunto diversificado de instituições públicas e privadas. O Índice Global de Infraestrutura da Qualidade (GQII) compara a infraestrutura da qualidade entre países, abrangendo componentes fundamentais como normalização, acreditação, metrologia e reconhecimento internacional. Países com maior renda per capita tendem a apresentar sistemas de infraestrutura da qualidade mais robustos.

Entre os instrumentos de incentivo de mercado, as compras públicas são igualmente difíceis de mensurar. Os governos adquirem grandes volumes de bens e serviços para prestar serviços públicos e implementar políticas. Dados do Banco de Dados Global de Compras Públicas (Global Public Procurement Database), que abrangem 97 países, indicam que não há relação sistemática entre o volume de compras governamentais e a renda per capita. As compras públicas representam 12% do PIB em países de renda baixa e de renda média-baixa, 11% em países de renda alta e 8% em países de renda média-alta.

No tocante às intervenções macroeconômicas, os autores destacam a complexidade em identificar ações como a desvalorização cambial competitiva voluntária. Em contraste, o apoio às atividades de P&D mostra-se mais documentado nas economias avançadas, representando cerca de 0,16% do PIB em países de alta renda, majoritariamente por meio de créditos tributários, valor ainda reduzido quando comparado ao montante total de subsídios empresariais, que correspondem, em média, a 3,1% do PIB. Já em países de renda média-alta, o apoio a P&D é menor, situando-se em 0,11% do PIB (ver Figura abaixo).

Não obstante as dificuldades de comparar o uso dos instrumentos de política industrial entre diferentes países, a conclusão geral do Capítulo 2 reforça a tese central do relatório: as economias em desenvolvimento utilizam política industrial tanto quanto — ou mais do que — as economias avançadas, e o fazem recorrendo predominantemente a instrumentos de “segunda ordem”, menos eficientes e mais onerosos para a economia como um todo, precisamente por enfrentarem maiores restrições fiscais e de capacidade administrativa, o que confirma empiricamente a tipologia apresentada no Capítulo 1.

Aplicações específicas da política industrial e os seus trade-offs

O relatório avança na análise e desloca o foco da política industrial “para o desenvolvimento” — cujo objetivo é corrigir falhas de mercado e, em tese, beneficiar a sociedade como um todo (sem perdedores) — para quatro objetivos mais específicos e frequentemente concorrentes entre si: geração de divisas, criação de empregos, redução da poluição (política industrial verde) e fortalecimento da resiliência econômica. Historicamente, esses têm sido objetivos importantes da política industrial tanto em economias em desenvolvimento quanto nas economias avançadas.

Os autores são enfáticos ao afirmar que, ao contrário da política industrial voltada ao desenvolvimento, a mobilização da política industrial para alcançar objetivos nacionais específicos e restritos introduz dilemas e escolhas com trade-offs significativos: os governos aceitam pagar um custo adicional — via subsídios, tarifas ou preços mais altos para o consumidor — para alcançar objetivos que são, em última instância, escolhas políticas, e não apenas técnicas. 

O relatório detalha as implicações políticas e econômicas associadas a essas quatro metas específicas. Quadro-resumo no final da seção sintetiza os dilemas associados à adoção de políticas industriais com objetivos específicos.

Geração de divisas. A política industrial com vistas à geração de divisas tem sido historicamente acionada por nações fustigadas por crises crônicas no balanço de pagamentos ou escassez de moedas conversíveis internacionais. Os governos dispõem de três caminhos de intervenção, cada qual associado a limites claros. 

O primeiro caminho inclui os aportes públicos e acordos preferenciais, com ênfase na infraestrutura de qualidade e facilitação logística para impulsionar o modelo tradicional de crescimento liderado pelas exportações. Embora esses instrumentos de política industrial sejam compatíveis com as normas da OMC, esse modelo enfrenta o desgaste decorrente da automação global em curso, que corrói a competitividade baseada em mão de obra barata, e do fechamento de mercados centrais devido à ascensão do protecionismo nas economias avançadas. 

Os governos também podem recorrer a regimes de duty-drawback (restituição de tarifas de importação), aceitáveis segundo as regras da OMC, para eliminar o ônus das tarifas sobre insumos intermediários. O relatório destaca casos de sucesso desses regimes na indústria de vestuário de Bangladesh e no abrangente sistema de processamento de exportações da China.

O segundo caminho é o da substituição de importações, com uso coordenado de tarifas de importação, compras públicas direcionadas e exigências de conteúdo local para forçar a produção interna de bens importados, poupando divisas. O custo explícito deste tipo de intervenção é o encarecimento dos produtos para os consumidores domésticos e a perda de eficiência por isolamento da fronteira tecnológica global. 

O terceiro e último caminho de intervenção governamental inclui subsídios à exportação e câmbio desvalorizado. Essas ferramentas clássicas de agressividade comercial enfrentam hoje veto legal na OMC e elevadíssimo risco de retaliações imediatas por meio de tarifas compensatórias impostas pelos países parceiros, anulando os ganhos esperados. 

O relatório recomenda que os países continuem priorizando instrumentos compatíveis com as regras da OMC — insumos públicos, acordos comerciais preferenciais, regimes de restituição de tarifas sobre insumos importados (duty drawback) — em vez de retomar o modelo de substituição de importações, amplamente abandonado desde a década de 1980 por seus resultados insatisfatórios, ou de recorrer a subsídios à exportação, hoje proibidos pelas regras multilaterais para a maioria dos países.

Criação de empregos. A geração de postos de trabalho formais e estáveis figura como a principal motivação política nas nações em desenvolvimento, onde grassam altos índices de informalidade laboral e subemprego estrutural. Contudo, o desenho de uma política industrial focada estritamente na geração de emprego impõe um dilema fundamental aos planejadores estatais: a escolha entre absorção de mão de obra e qualidade dos postos de trabalho criados. 

O governo pode optar por subsidiar e proteger setores intensivos em mão de obra de baixa qualificação (como confecções básicas ou montagem elementar), logrando gerar um elevado volume absoluto de vagas, mas perpetuando patamares salariais deprimidos e baixa trajetória de aprendizado tecnológico. 

Alternativamente, pode direcionar incentivos a setores de alta tecnologia e intensidade de capital (como eletrônica avançada ou biotecnologia), assegurando empregos de alta remuneração e forte produtividade, porém restritos a um contingente numérico reduzido de trabalhadores altamente especializados, falhando em absorver a massa de trabalhadores informais. 

Evidências citadas mostram que programas voltados a pequenas empresas e a treinamento profissional tendem a gerar ganhos modestos em emprego e praticamente nenhum ganho salarial relevante. Ao mesmo tempo, políticas de conteúdo local voltadas à criação de empregos podem ter custo muito elevado por posto de trabalho gerado, como ilustram as estimativas relativas às cláusulas Buy American nos Estados Unidos. 

O relatório aponta cinco setores identificados pelo Banco Mundial como especialmente eficazes para a geração de empregos — infraestrutura e energia, agronegócio, saúde, turismo e manufatura de valor agregado — por combinarem, em graus variados, absorção de mão de obra e geração de valor.

Política Industrial Verde. O direcionamento de subsídios e regulações para acelerar a transição energética e implantar tecnologias limpas atende à agenda climática global, mas introduz distorções de eficiência e vazamentos geográficos. O relatório pondera que a concessão de subsídios vultosos à demanda ou à produção de bens verdes locais pode onerar de tal forma o erário público que desvia recursos vitais de áreas sociais básicas. 

Adicionalmente, políticas ambientais severas aplicadas a setores domésticos correm o risco de simplesmente deslocar a produção intensiva em carbono para jurisdições estrangeiras dotadas de regulações frouxas, gerando custos econômicos locais sem resolver o problema climático em nível global. 

Em paralelo, as barreiras ecológicas erguidas por grandes blocos econômicos — como o Mecanismo de Ajuste de Carbono na Fronteira (CBAM) e o Regulamento sobre Desmatamento da União Europeia — impõem tarifas elevadas a produtos associados a emissões ou desflorestamento, afetando bens como aço, alumínio, cimento, gado, café, soja e madeira. Diante disso, os governos dos países exportadores afetados contam com margens estreitas de reação. 

O relatório recomenda o fornecimento de assistência técnica para acesso a novos mercados e estruturação de infraestruturas de qualidade para adequação aos novos padrões técnicos, desaconselhando-se o uso de subsídios à produção ou à exportação dos produtos afetados, sob o risco de desincentivar a necessária diversificação produtiva.

O relatório também analisa a combinação de subsídios verdes com proteção comercial — como as exigências de conteúdo local para baterias de veículos elétricos na China ou a vinculação de subsídios da Lei de Redução da Inflação dos Estados Unidos à origem de minerais críticos —, alertando que tais combinações podem elevar custos para consumidores.

Fortalecimento da Resiliência Econômica. O relatório adverte que segurança e resiliência são conceitos amplos que só fazem sentido quando associados a ameaças específicas, e que a definição de quais setores devem ser priorizados nesse contexto carece, em grande medida, de fundamentação puramente econômica, exigindo inevitavelmente julgamento político.

Motivada por choques geopolíticos, interrupções severas em cadeias globais de suprimentos ou ameaças à segurança nacional, a política industrial com foco na resiliência econômica leva os governos a subsidiar a autossuficiência e a redundância produtiva em setores considerados críticos, tais como semicondutores, princípios farmacêuticos ativos ou minerais estratégicos. 

O trade-off econômico aqui é: os governos aceitam pagar custos operacionais permanentemente mais elevados, abrir mão das vantagens comparativas globais e arcar com subsídios vultosos em troca da redução da vulnerabilidade externa, priorizando a segurança geopolítica em detrimento da eficiência econômica pura. 

O relatório examina três estratégias possíveis: a dispersão geográfica da produção para reduzir a exposição a choques internos (ilustrada pela realocação de fábricas de automóveis para áreas menos sujeitas a inundações, ainda que a um custo mais alto para o consumidor); a diversificação de fornecedores externos, preferível, na maioria dos casos, à substituição de importações por produção doméstica; e a adaptação a mudanças na demanda de exportação, como as decorrentes de novas exigências ambientais da União Europeia.