Introdução 

A Carta IEDI de hoje aborda os principais pontos de um estudo recente dos pesquisadores do Departamento de Política Fiscal do Fundo Monetário Internacional (FMI), publicado no Fiscal Monitor de abril de 2024, que examina o papel das políticas fiscais na promoção e na difusão da inovação tecnológica, com ênfase no aproveitamento do potencial das tecnologias verdes e digitais. 

Intitulado “Expanding Frontiers: Fiscal policies for innovation and technology diffusion”, o estudo procura responder três conjuntos de questões:

     •  Os governos devem desempenhar um papel no direcionamento da inovação por meio da política industrial? Quais são os custos e benefícios do apoio fiscal à inovação dirigida em setores específicos? 

     •  Qual é a combinação mais eficaz de instrumentos fiscais para apoiar a inovação de forma mais ampla na fronteira tecnológica? Como devem ser concebidas as políticas para apoiar a inovação? E quais são os ganhos potenciais de tais políticas? 

     •  Quais políticas fiscais podem facilitar a difusão de tecnologia para países e empresas abaixo da fronteira tecnológica? Como podem ser ultrapassadas as barreiras à difusão de tecnologias digitais verdes e avançadas nas economias de mercados emergentes e em desenvolvimento?

O ponto de partida do estudo é a constatação de que o ritmo de crescimento da produtividade global e a inovação enfraqueceram nas últimas duas décadas, não obstante os rápidos avanços nas tecnologias digitais. 

Principal motor do crescimento da produtividade e da melhoria dos padrões de vida, a geração de inovação – definida como a invenção e introdução de novos produtos e processos novos e/ou melhorados – tornou-se mais dispendiosa, desequilibrada entre setores e cada vez mais impulsionada pela pesquisa aplicada em vez da pesquisa básica. 

Face aos níveis recorde de dívida pública, aos desafios das transições climáticas e demográficas e aos diferenciais de desenvolvimento de longa data, é fundamental reverter a tendência de declínio da produtividade, estimulando a pesquisa básica que impulsiona a inovação e gera maiores efeitos de transbordamento do conhecimento. 

Para avaliar as condições sob as quais o apoio fiscal setorial específico à inovação seria preferível ao apoio setorial neutro (políticas “horizontais”), os autores utilizaram um modelo de política de inovação e efetuaram diversas simulações das implicações para o bem-estar, para a produtividade e crescimento econômico, difusão tecnológica para empresas e países. 

Apoio fiscal à inovação em setores e tecnologias específicos

De acordo com os pesquisadores do FMI, o debate em torno do apoio governamental orientado à inovação em setores ou tecnologias específicos foi reavivado pela multiplicação de iniciativas recentes de política industrial, que têm como característica comum a forte ênfase na inovação em áreas estratégicas, entre outros objetivos. 

Esses são os casos nas economias avançadas da Lei CHIPS e a Lei de Redução da Inflação nos Estados Unidos, o Plano Industrial do Acordo Verde na União Europeia, a Nova Direção da Economia e da Política Industrial no Japão e a Lei K-Chips na Coreia do Sul, bem como das políticas de longa data nas grandes economias de mercado emergentes, como a China.

Como evidenciado na figura abaixo, as políticas industriais triplicaram nos últimos 10 anos nas economias avançadas, passando de 20% para 60% do total de medidas de políticas comerciais. A figura também mostra que maioria dos pacotes de política industrial inclui incentivos fiscais à inovação em setores de tecnologia verde e de tecnologia avançada, como a inteligência artificial (IA) e os semicondutores, os quais apresentam uma forte dependência de subsídios dispendiosos. 

Segundo o estudo, os governos podem querer orientar o curso da inovação por várias razões sintetizadas na tabela a seguir, incluindo a resolução de falhas de mercado – ou seja, externalidades relacionadas com o clima e a saúde pública –, a difusão de conhecimento para outros setores, resiliência da cadeia de abastecimento e segurança nacional.

Contudo, na visão dos pesquisadores do FMI, acertar na política industrial é uma tarefa difícil. Embora as políticas possam ajudar algumas empresas a tornarem-se mais produtivas, também podem levar a uma alocação ineficiente de recursos. Mesmo quando conseguem transformar indústrias, como foram os casos da iniciativa de criação da Airbus na União Europeia e do programa de veículos eléctricos na China, as ações governamentais podem incorrer em custos fiscais elevados e, em alguns casos, gerar efeitos transbordamento negativos.

Os pesquisadores do FMI ressaltam que a avaliação das políticas industriais para a inovação exige ir além das histórias de sucesso e considerar a amostra completa de projetos. A abundância de programas fracassados em países com instituições fortes, tais como o da Synthetic Fuels Corporation (SFC) nos Estados Unidos, do Programa de Sistemas Computacionais de Quinta Geração do Japão evidencia que é difícil evitar erros de política. E, sobretudo, sublinha a dificuldade dos governos em escolher os projetos certos no momento certo e implementar com sucesso todas as etapas necessárias para uma adoção generalizada. 

Para avaliar as condições sob as quais o apoio fiscal setorial específico à inovação seria preferível ao apoio setorial neutro (políticas “horizontais”), os autores efetuaram simulações das implicações para o bem-estar, a partir de um modelo de inovação endógena com uma rede setorial de difusão de conhecimento. 

Para uma economia grande e avançada, por exemplo, os Estados Unidos, direcionar o apoio para setores com maiores efeitos de transbordamento de conhecimento pode aumentar o bem-estar em 2% (em termos equivalentes ao consumo) em comparação com uma quantidade equivalente de apoio setorial neutro. Esta estimativa assume que não há má alocação de apoio fiscal. 

Os ganhos de bem-estar aumentam para 5% quando o governo considera objetivos de redução de emissões e direciona a inovação para setores com maior intensidade verde, medida pela percentagem de patentes verde. Isto porque, segundo o estudo, além de promover a difusão do conhecimento entre as empresas, o apoio à inovação verde complementa a precificação de carbono e outras políticas ambientais na redução das externalidades de emissões. Além disso, as emissões são relativamente fáceis de medir.

Os desafios de implementação, no entanto, podem reduzir os benefícios econômicos e sociais da política industrial. As simulações do modelo mostram que à medida que aumenta o grau de captura, a política industrial pode resultar em perdas de bem-estar, mesmo numa grande economia com objetivos verdes. 

De um modo mais geral, a eficácia das políticas industriais também pode ser prejudicada por assimetrias de informação entre o governo e as empresas, tais como a rotulagem incorreta dos projetos, a administração governamental ineficiente, a inércia nas políticas e a incerteza sobre — ou a avaliação incorreta — dos benefícios sociais.

O estudo ressalta ainda que nem todos os países se beneficiam da política industrial. A capacidade de influenciar as difusões de conhecimento entre setores é geralmente mais limitada em economias pequenas e/ou mais abertas porque uma maior parte dos seus fluxos de conhecimento provém do estrangeiro ou é exportada. As economias mais abertas também têm menos capacidade de complementar o apoio às atividades de P&D com subsídios à produção ou à demanda, uma vez que estão mais integradas aos mercados e às cadeias globais de suprimento.

As simulações realizadas pelos autores para uma pequena economia aberta representativa na fronteira tecnológica mostram ganhos limitados do apoio fiscal direcionado à inovação em setores específicos, mesmo na ausência de fricções na implementação da política industrial. 

Entretanto, a análise sugere que as pequenas economias especializadas em setores na fronteira tecnológica, com disseminação de conhecimento majoritariamente doméstica, podem se beneficiar do direcionamento da inovação (figura abaixo). Isto explicaria, segundo os autores, os sucessos industriais da Coreia do Sul e da província chinesa de Taiwan. 

Além disso, os países menores podem coordenar as suas políticas para levar em conta as difusões de conhecimento entre si, tal como ocorre no Programa Horizonte da União Europeia.

Os pesquisadores do FMI alertam que, como todo e qualquer modelo, foram efetuadas simplificações e deixados de fora fatores que poderiam afetar as conclusões políticas, tal como a distribuição do apoio fiscal às atividades de P&D influenciada pela política industrial. Na prática, todavia, os países normalmente implementam políticas de inovação que subsidiam, direta ou indiretamente, setores específicos. 

O modelo também pressupõe que os governos tomam a trajetória da inovação estrangeira como dado. Para as grandes economias, as difusões do conhecimento para outros países poderão ser benéficas se melhorarem a qualidade dos produtos importados. Porém, os efeitos de transbordamento de conhecimento poderão permitir que os concorrentes ganhem quotas de mercado global, estimulando os países a restringir as transferências de conhecimento. Como tal, assumir que os governos são responsáveis pelas difusões de conhecimento estrangeiro poderia amplificar ou mitigar os ganhos da política industrial.

A simulação também esclarece como alocar P&D de forma otimizada entre os setores. Embora os setores mais verdes devam receber mais apoio dadas as externalidades das emissões, a relação não é linear (figura abaixo). 

O grau em que a inovação em cada setor beneficia outros setores também desempenha um papel importante. Nem todos os setores verdes são igualmente centrais em termos das suas difusões de conhecimento, e o conhecimento pode transbordar entre os setores verdes e marrons ao longo do tempo, diluindo os efeitos da focalização nos setores verdes.

Segundo o estudo, as pesquisas empíricas recentes indicam que os subsídios à P&D e outros instrumentos, como as tarifas feed-in de promoção de investimento em energia renovável, podem ser eficazes na aceleração da inovação verde. Contudo, os subsídios ao P&D verde devem ser direcionados exclusivamente para objetivos ambientais, complementando as principais políticas de descarbonização. Devem ser limitados no tempo, econômicos e transparentes, e administrados no âmbito de um quadro institucional adequado para minimizar os riscos de implementação.

O apoio fiscal à inovação verde também deve ser cuidadosamente orientado ao longo do ciclo de inovação e complementado com políticas de financiamento sempre que necessário. Por exemplo, subsídios mais elevados podem ser apropriados para pesquisa básica e tecnologias em fase inicial que geram mais transbordamento de conhecimento ou enfrentam restrições de financiamento mais rigorosas.

Os autores também sublinham que, no modelo, a política de inovação nas grandes economias se concentrou na inteligência artificial (IA) ou em insumos essenciais para a IA, como os semicondutores. 

Os resultados da simulação mostram que, em contraste com os setores verdes, os setores projetados para estarem mais expostos à IA podem não justificar necessariamente um maior apoio fiscal porque não geram, em média, difusões mais elevadas. É claro que a inovação na tecnologia de IA poderá levar a maiores disseminação de conhecimento ao longo do tempo, incluindo os setores da saúde e verdes com elevados retornos sociais, que não são capturados no modelo.

Segundo o estudo, de um modo mais geral, uma avaliação dos incentivos fiscais direcionados à IA precisa considerar não só o seu impacto na inovação, mas também as suas implicações para outros objetivos, como o orçamento do governo e os efeitos no mercado de trabalho. Nesse sentido, poderia ser dada prioridade às tecnologias que expandam as capacidades humanas e que facilitem a adoção da IA em setores com maiores benefícios sociais.

A despeito das simplificações do modelo, de acordo com os autores, os resultados da simulação apontam para a importância de ter cautela ao utilizar políticas fiscais para inovação. Embora vários objetivos sociais – principalmente a redução das emissões – exijam maior inovação tecnológica em alguns setores do que noutros, a implementação eficaz de políticas industriais é um desafio. Requer informações suficientes, nomeadamente sobre a natureza das falhas do mercado, as conexões entre insumos e produtos, as cadeias de abastecimento, a capacidade administrativa e a influência sobre os fluxos globais de inovação. 

Para a implementação de políticas industriais, os governos devem reforçar a capacidade técnica para examinar projetos subsidiados, estabelecer parâmetros de referência claros, realizar avaliações exaustivas dos custos e riscos fiscais, recalibrar o apoio à medida que as condições mudam, promover a concorrência e buscar a colaboração internacional.

Instrumentos de estímulo à inovação na fronteira tecnológica

Partindo da avaliação de que apoio à inovação para setores específicos proporciona ganhos em condições bastante restritivas e pode implicar grandes custos fiscais, o estudo discute como as economias avançadas e de mercado emergentes na fronteira tecnológica devem conceber um conjunto de ferramentas de política de inovação mais amplo, utilizando instrumentos de incentivos fiscais eficientes em uma conjuntura de espaço fiscal limitado, e com uma focalização adequada que leve em conta a natureza da pesquisa (básica versus aplicada), o ciclo de vida da inovação e as características da empresa (idade, restrições de financiamento). 

De acordo com os autores, a combinação de instrumentos de política de inovação utilizados pelos governos evoluiu nas últimas décadas. Os gastos governamentais têm sido cada vez mais orientados ao estímulo das atividades de P&D das empresas por meio de incentivos fiscais. 

Embora o gasto governamental com P&D tenha se mantido estável no patamar de 0,5% do PIB nos países da OCDE, o financiamento da pesquisa básica praticamente estagnou, enquanto a taxa de incentivos fiscais para o P&D empresarial quase triplicou entre 2000 e 2021.

Os governos também aumentaram rapidamente a utilização de outros instrumentos, como os regimes preferenciais de patentes. Segundo os autores, em 2022, esses instrumentos, que tributam com uma alíquota mais baixa os rendimentos provenientes de patentes, eram utilizados em 21 das 38 economias da OCDE. Consequentemente, medida em termos de gastos empresariais de P&D, a inovação do setor privado aumentou. 

Porém, a inovação privada tende a ser comercialmente orientada e de natureza incremental, mesmo que dependa mais de avanços científicos fundamentais financiados pela pesquisa pública. Na avaliação dos pesquisadores do FMI, os países na fronteira tecnológica podem reequilibrar esta situação através de uma combinação apropriada de instrumentos de políticas que leve em conta a eficiência econômica, os custos fiscais, os objetivos e as características do design. 

A tabela abaixo apresenta a relação custo-eficácia dos instrumentos orçamentários comumente utilizados para promover a inovação com base na literatura existente e em novas estimativas empíricas realizadas pelos pesquisadores do FMI. Para cada instrumento de política, é apresentado o aumento estimado nas despesas totais em P&D por dólar de custo fiscal, bem como as orientações de políticas, que são fundamentais para impulsionar a produtividade e os resultados do crescimento. 

O P&D público, os incentivos fiscais à P&D e as subvenções à pesquisa são os instrumentos com as melhores relações custo-eficácia. Os resultados das estimativas mostram que o P&D público tem o maior “retorno do investimento”, com mais de um dólar adicional em P&D total por dólar de custo fiscal. 

Segundo os autores, isso se deve ao fato de que o financiamento público da pesquisa tende a concentrar-se na pesquisa básica, a qual tem elevados efeitos de transbordamento de conhecimento, beneficiando mais setores em mais países, e durante mais tempo do que a pesquisa aplicada realizada pelas empresas. 

Já os incentivos fiscais e as subvenções ao P&D privado conduzem, em média, a quase um dólar adicional na despesa total em P&D por dólar de custo fiscal, com efeitos ligeiramente maiores para as empresas com restrições financeiras. Uma vantagem dos incentivos fiscais é que todas as atividades privadas de P&D recebem tratamento igual. A desvantagem, contudo, é que as decisões de P&D do setor privado podem não abordar adequadamente as complexas difusões de conhecimento associadas à inovação.

Os objetivos das políticas também são importantes. As subvenções podem ser mais úteis para startups, normalmente empresas jovens e pequenas, em fases iniciais do ciclo de financiamento. Já os incentivos fiscais, tais como créditos fiscais, abatimentos melhorados, depreciação acelerada e deduções especiais para impostos laborais e/ou para contribuições para a seguridade social, podem ser mais baratos de administrar, porém exigem que as empresas disponham de financiamento interno suficiente.

As diferentes ferramentas de inovação também podem trabalhar em conjunto para reforçar sinergias entre empresas, universidades e institutos públicos de pesquisa, aumentando a relação custo-eficácia das políticas de inovação e de ensino superior. 

De acordo com o estudo, as estimativas mostram que o aumento do apoio fiscal à P&D em 0,5 % do PIB (ou cerca de 50% do nível atual nas economias da OCDE), mediante o uso combinado de financiamento público da pesquisa, subvenções às empresas e os créditos fiscais, poderia aumentar o PIB em até 2%. O impacto no PIB reflete a complementaridade entre a pesquisa pública e privada.

A combinação de políticas de inovação também reduziria a proporção da dívida pública em relação ao PIB em cerca de 0,5% ao longo de um horizonte de oito anos, à medida que o aumento inicial da dívida resultante de despesas fiscais mais elevadas é gradualmente compensado pelo aumento do PIB e receitas mais elevados.

Os autores ressaltam que essas estimativas se baseiam nos efeitos observados das políticas existentes para uma economia média da OCDE. Os custos fiscais e os efeitos para o crescimento poderão variar dependendo da combinação de políticas adotadas, da base de capital humano e de outras características do país. O apoio à pesquisa pública, que implica significativos efeitos de transbordamento de conhecimento, mas é subfinanciada, poderia gerar maiores retornos a um custo menor e durante um período mais longo.

De acordo com o estudo, os 2.500 maiores investidores em P&D do mundo respondem por cerca de 90% das despesas empresariais globais em P&D e 60% dos registros de patentes para todas as tecnologias, e a parcela da inovação feita por empresas incumbentes tem crescido em relação aos novos participantes. Esta concentração de inovação é particularmente pronunciada em setores de alta tecnologia, como software e serviços informáticos, produtos farmacêuticos e biotecnologia. 

Os retornos sociais da inovação podem ser consideravelmente menores se as grandes empresas ou os líderes de mercado utilizarem o patenteamento defensivo para consolidar o poder de mercado e bloquear concorrentes mais inovadores. 

Nesse contexto, os autores sugerem que os incentivos fiscais devem ser mantidos simples para maximizar a sua adoção pelas empresas, recompensando apenas a P&D incremental e evitando favorecer empresas estabelecidas e/ou empresas estatais. O financiamento público para pesquisa e a oferta de subvenções são os instrumentos mais adequados para atingir tipos específicos de inovação ou setores, incluindo setores não mercantis, contudo, o emprego desses instrumentos requer capacidade administrativa adequada.

Na avaliação dos autores, a eficácia de outros instrumentos fiscais na promoção da inovação e do crescimento da produtividade é menos clara. Os projetos do tipo “Moonshot” que se concentram numa única missão podem catalisar recursos para objetivos restritos, como foi o caso do desenvolvimento de vacinas contra a COVID-19. Porém, as evidências sobre a sua eficácia mais ampla são inconclusivas. 

Já os regimes de patentes ou de propriedade intelectual, que oferecem tratamento fiscal preferencial aos rendimentos provenientes de ativos de propriedade intelectual protegidos, tais como patentes, marcas registadas ou direitos de autor, tendem a recompensar empresas já estabelecidas e com menores restrições financeiras.

Em geral, os incentivos fiscais às atividades de P&D que recompensam as despesas ou os fatores de produção são preferíveis às “caixas” de patentes para os produtos, especialmente porque os modelos de negócio baseados na IA aumentam o potencial para grandes empresas estabelecidas tirarem partido das alíquotas preferenciais do imposto sobre a propriedade intelectual.

Instrumentos complementares de apoio à inovação. Os pesquisadores do FMI destacam que os instrumentos fiscais não são as únicas políticas que estimulam a inovação. Ademais, uma fração considerável do processo de inovação não é formalmente classificada como P&D ou patentes e, desse modo, não é diretamente afetada por incentivos fiscais. Nesse sentido, ressaltam a importância de uma combinação mais ampla de políticas pró-inovação, tais como: 

     •  Políticas fiscais mais amplas podem ter um forte efeito sobre a inovação e potencialmente reforçar os incentivos diretos à inovação. Um sistema de imposto de renda corporativo bem projetado, com regras generosas de compensação de prejuízos e/ou perdas de capital, créditos fiscais reembolsáveis, podem proporcionar melhor partilha de riscos ao longo de todo o ciclo de vida da inovação e aliviar restrições de financiamento, especialmente para startups.

     •  As políticas estruturais e de concorrência devem encontrar um equilíbrio entre a redução das barreiras à entrada de novas empresas inovadoras e a manutenção de uma concorrência robusta, especialmente num contexto de crescente poder de mercado e concentração empresarial, garantindo simultaneamente os direitos de propriedade intelectual dos inovadores bem-sucedidos. As políticas devem garantir condições de concorrência equitativas para diferentes tipos de empresas, incluindo empresas públicas.

     •  As políticas comerciais devem se esforçar em apoiar mercados abertos que permitam uma livre troca de ideias, fundamental para o progresso da pesquisa na fronteira tecnológica e para facilitar a colaboração científica além-fronteiras. A fragmentação pode levar a grandes perdas de produtividade ao dificultar o intercâmbio de conhecimentos.

     •  As políticas de financiamento devem melhorar o acesso das empresas aos instrumentos de financiamento, que normalmente assumem a forma de capital próprio, uma vez que a inovação é arriscada e produz ativos intangíveis que são mais difíceis de utilizar como garantia de empréstimo, mas também podem exigir ferramentas diferentes ao longo do ciclo de vida da inovação.

O estudo ressalta também que as políticas fiscais precisam garantir que os ganhos da inovação sejam amplamente distribuídos pela sociedade. Os avanços tecnológicos oferecem perspectivas de aumento da produtividade e do crescimento, mas pode, igualmente, acarretar mudanças estruturais que criam novos empregos e setores, ao mesmo tempo que deslocam e transformam outros. Portanto, melhorias na proteção social e nos sistemas fiscais são necessárias para gerir os efeitos da transformação tecnológica disruptiva.

Incentivo à difusão de tecnologia 

De acordo com o estudo, o processo de inovação é dispendioso. Por essa razão, em termos mundiais, a inovação está altamente concentrada em poucos países. Classificadas segundo o Índice de Prontidão Tecnológica de Fronteira da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad), as sete principais economias na fronteira tecnológica __ Estados Unidos, o Reino Unido, a Alemanha, a Coreia do Sul, a França, os Países Baixos e a Suécia __, respondem por mais de metade dos gastos globais em P&D. Porém, mesmo nessas economias, a maioria das empresas não está na fronteira tecnológica.

Embora tenha ampliado consideravelmente os gastos com P&D, a China continental ocupa a 35ª posição no ranking do índice de Prontidão Tecnológica de Fronteira, que classifica os países com base em cinco áreas: tecnologias de informação e comunicação, competências, atividade de P&D, atividade industrial e acesso ao financiamento. 

Segundo os autores, as economias abaixo da fronteira tecnológica, que são, em grande parte, economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, podem beneficiar da disseminação de conhecimento estrangeiro para acelerar o seu potencial de crescimento e desenvolver a sua própria capacidade de inovação. De igual modo, é necessário promover uma adoção mais ampla da tecnologia entre as empresas para reduzir as disparidades de produtividade entre as empresas líderes, que estão na fronteira tecnológica, e as retardatárias. A política fiscal tem um papel a desempenhar no que se refere à disseminação tecnológica transfronteiriça, bem como na facilitação da difusão de tecnologia entre empresas.

Política fiscal no apoio à difusão e absorção de inovação estrangeira. A disseminação de tecnologia transfronteiriça ocorre, sobretudo, através de fluxos de bens, serviços, capital, pessoas e informações. No contexto das transformações verdes e digitais em curso, o estudo destaca dois canais: 

     •  Importações de serviços. O comércio transfronteiriço de serviços, e particularmente os serviços digitais tem crescido mais rapidamente do que o comércio de bens, representando um quarto das exportações brutas globais em 2023. Impulsionado graças às inovações na informação e nas telecomunicações, a globalização dos serviços desafiou a fragmentação geoeconômica e é considerada a nova força motriz da integração global. As importações de serviços estimulam uma maior difusão de tecnologia do que as importações de bens.

     •  Investimento direto estrangeiro (IDE) real. As afiliadas multinacionais recebem tecnologia das empresas-matrizes, incluindo tecnologias verdes, digitais e habilitadas para IA, as quais posteriormente são difundidas para empresas locais através de investimentos físicos reais. O IDE real exclui os fluxos de IDE que passam por vários países sem gerar investimento físico, estimados em cerca de 40% do IDE global.

De acordo com os autores, a análise de um painel de economias de mercados emergentes e em desenvolvimento fornece provas de que as disseminação de conhecimento através do IDE real estimulam a atividade de patenteamento doméstica e que tanto o comércio de serviços como o IDE aumentam a produtividade interna. Todavia, a difusão de tecnologia por meio do comércio e do investimento não é automática. A assimilação e a utilização produtiva do know-how estrangeiro requerem capacidade de absorção. Isto aponta para um papel importante das políticas fiscais no apoio à difusão e adoção das inovações na fronteira tecnológica, notadamente mediante a facilitação do comércio de serviços e do IDE real.

Para separar a contribuição de políticas públicas específicas, os pesquisadores do FMI utilizaram um modelo gravitacional dos determinantes das importações de serviços e dos fluxos de IDE real para as economias de mercados emergentes e em desenvolvimento. Os resultados das estimativas indicam que as principais contribuições provêm das políticas destinadas a reforçar o capital humano e a aprimorar a conectividade através de melhores infraestruturas digitais e físicas.

No que se refere ao fortalecimento do capital humano, um aumento de 1% do PIB nas despesas com a educação nas economias de mercados emergentes e em desenvolvimento está associadas a incrementos de 13% nas importações de serviços e de 32% nos fluxos de IDE real. Já os investimentos em infraestruturas e em competências digitais podem permitir que as economias de mercados emergentes e em desenvolvimento partilhem os ganhos de produtividade provenientes das tecnologias digitais, incluindo a IA. 

As políticas facilitadoras incluem o apoio governamental para alcançar a conectividade universal, incentivando ou investindo diretamente na construção de infraestruturas de TI e ampliando o acesso à Internet. Embora as despesas com a educação sejam importantes, a qualidade e a adaptabilidade dos sistemas educativos podem fazer a diferença. Os programas para promover a alfabetização digital e as competências técnicas podem ajudar a superar as lacunas na adoção digital. Já a modernização nas tecnologias utilizadas pelos governos – GovTech – pode reduzir ainda mais as barreiras à difusão do conhecimento, melhorando a eficiência dos gastos públicos e a prestação de serviços educativos.

Os dividendos de produtividade e crescimento dos investimentos públicos nestas áreas podem ser significativos. Combinando os efeitos estimados das políticas públicas com o seu impacto na produtividade nos países beneficiários, o estudo sugere que um aumento de 1% do PIB nas despesas com a educação, reduzindo o diferencial entre os mercados avançados e emergentes e as economias em desenvolvimento, pode impulsionar o PIB em 1,9% no médio prazo. 

Da mesma forma, melhorar a qualidade das infraestruturas comerciais e de transportes num país de renda média baixa pode reduzir em um terço o diferencial com as economias de mercado emergentes aumenta o PIB em 0,6%, com um custo fiscal médio estimado em 1% do PIB. Os autores ressalta que como estas estimativas só levam em conta os efeitos dos investimentos por meio do aumento das importações de serviços e do IDE real, e o seu impacto global poderia ser muito maior.

O estudo ressalta que, embora possam gerar grandes retornos ao longo do tempo, os investimentos públicos devem ser apoiados por estruturas sólidas de gestão do investimento público. Isto exige uma seleção cuidadosa dos projetos de investimento para garantir elevados retornos econômicos e sociais e reforçar os quadros e instituições fiscais de modo a melhorar a eficiência do gasto. As parcerias público-privadas podem apoiar a execução e o financiamento de projetos, mas exigem uma forte capacidade para reduzir os riscos para o orçamento. 

Para os países em desenvolvimento de baixo renda e algumas economias de mercado emergentes, orçamentos mais apertados e níveis de dívida elevados provavelmente continuarão a restringir o investimento, o que aponta para a necessidade de melhorar a mobilização de receitas internas.

O reforço da política e da gestão administração fiscais também pode ajudar a superar as barreiras à difusão da tecnologia nos mercados emergentes e nas economias em desenvolvimento, ao mesmo tempo que mobiliza as receitas necessárias para financiar os investimentos públicos. Os impostos sobre o consumo e os impostos sobre a renda das empresas (IRC) são as fontes de receitas mais importantes para as economias de mercados emergentes e em desenvolvimento. Por exemplo, os impostos sobre o valor adicionado (IVA) representam 33% das suas receitas fiscais, enquanto os IRC representam mais de 15%, sendo que uma parte relativamente grande destas últimas provêm das multinacionais.

Dada a importância destas fontes de receitas, a estudo aponta para três prioridades principais:

     •  Fortalecer o IVA para aumentar as receitas provenientes do aumento das importações de serviços é preferível aos impostos sobre o volume de negócios. As estimativas sugerem que as atuais receitas provenientes de um imposto sobre serviços digitais cobrados sobre as receitas brutas provenientes de plataformas de redes sociais, motores de pesquisa na Internet e mercados online são baixas e que a expansão desses impostos poderia impedir a entrada de empresas menores, contribuindo para uma maior concentração do mercado no setor tecnológico. Além disso, os impostos sobre serviços digitais podem resultar em tarifas retaliatórias entre os países de mercado e de residência dos prestadores de serviços digitais.

     •  A redução dos incentivos fiscais empresariais ineficazes pode ajudar a pagar o investimento público. A evidência empírica sugere que os impostos sobre a renda corporativa e suas alíquotas efetivas para as multinacionais não afetam significativamente os fluxos reais de investimento para os países em desenvolvimento. Em vez de utilizar incentivos fiscais para promover investimento ineficazes, na visão dos autores, os países em desenvolvimento deveriam se concentrar na melhoria da governança e investir em fundamentos para facilitar o IDE real e as importações de serviços. 

     •  O reforço dos IRC para limitar a transferência de lucros por parte das multinacionais irá salvaguardar as receitas. Apesar dos avanços na cooperação fiscal mundial, o surgimento de modelos de negócios complexos, intangíveis e com forte tecnologia criou desafios para a tributação dos lucros das empresas em países onde as multinacionais realizam a maior parte dos seus negócios. Os países em desenvolvimento devem reforçar as suas políticas de IRC com taxas de retenção robustas sobre pagamentos ao exterior para importações de serviços e regras simplificadas contra a elisão fiscal.

Os autores ressaltam que nem todos os países têma mesma probabilidade de se beneficiar das transferências internacionais de tecnologia. As necessidades tecnológicas em muitos países de baixa renda podem diferir das tecnologias utilizadas em economias com maior intensidade de pesquisa. Esta incompatibilidade tecnológica faz com que a produtividade difira persistentemente entre países e se concentre em locais semelhantes às economias onde a pesquisa é realizada. A ajuda externa pode ser um canal importante para a disseminação de P&D para as economias em desenvolvimento, mas poderão ser necessários investimentos coordenados em P&D em tecnologias mais adequadas aos seus ambientes.

Estímulo à difusão de tecnologia entre empresas. Segundo o estudo, a desaceleração da difusão da tecnologia das empresas na fronteira tecnológica para as empresas retardatárias – definidas como empresas situadas nos 40% inferiores da distribuição de empresas específicas do país – é um dos principais responsáveis pela desaceleração da produtividade agregada em muitos países. A difusão das principais empresas do setor digital tem sido particularmente fraca e é uma tendência que poderá intensificar-se com a penetração desigual da IA e de outras tecnologias digitais.

As políticas fiscais podem ajudar a acelerar a difusão da tecnologia das empresas na fronteira tecnológica para as empresas mais atrasadas. De acordo com os autores, a análise de uma grande amostra de empresas de economias avançadase de mercados emergentes mostra que a inovação de fronteira numa indústria, medida pelo crescimento global de patentes nessa indústria, desempenha um papel no estímulo ao crescimento da produtividade de empresas individuais, o que implica que, em média, a inovação se difunde parcialmente dentro das indústrias. Além disso, os investimentos públicos na educação e nas infraestruturas físicas e digitais estão associados a uma difusão mais rápida para empresas retardatárias. 

Segundo os autores, melhorar a qualidade das infraestruturas num mercado emergente para o nível médio nas economias avançadas pode quase duplicar o impacto do crescimento global de patentes no aumento da PTF das empresas retardatárias. Isto é corroborado pelos dados da Europa, ue mostram que os ganhos da digitalização são maiores para as empresas localizadas em regiões com melhores infraestruturas digitais e velocidades de Internet mais rápidas. Isto sugere que o investimento público pode amplificar o efeito da tecnologia digital avançada no aumento da produtividade das empresas.

É necessária uma ampla combinação de políticas que afete os incentivos e as capacidades para impulsionar a difusão da tecnologia para as empresas retardatárias. Isto inclui uma política de concorrência robusta que garanta condições de concorrência equitativas e políticas de financiamento adequadas. Evidências sugerem que a disponibilidade de crédito e de capital de risco está associada a uma difusão mais forte para empresas mais atrasadas, uma vez que estas empresas tendem a ser menores e a ter menos capital próprio. As iniciativas regionais podem, segundo o estudo, complementar as políticas nacionais para dar prioridade à aceleração da difusão verde e digital, especialmente para países com espaço fiscal limitado.

Os países também podem utilizar incentivos direcionados para promover a adoção de novas tecnologias. Uma simulação ilustrativa baseada num modelo de empresas que podem investir em bens de capital mais antigos ou mais recentes mostra que incentivos fiscais direcionados para as modernizações tecnológicas podem aumentar a produtividade das empresas. Por exemplo, uma reforma do imposto sobre as sociedades neutra em termos de receitas, que reduza a carga fiscal do investimento fronteiriço, pode encorajar 30% das empresas locais nas economias de mercado emergentes a modernizarem suas tecnologias.

Isto leva a uma maior produtividade agregada do trabalho, ao consumo e ao bem-estar a médio prazo, se forem considerados os efeitos de transbordamento do conhecimento local. Para maximizar o seu impacto na aceleração da difusão, os incentivos precisam, de acordo com o estudo, ser bem comunicados (no que diz respeito ao seu horizonte, cobertura e critérios de elegibilidade), apresentados de forma transparente nos orçamentos, sob um quadro de governança forte, e implementados de forma eficaz.

Incentivos fiscais direcionados estão sendo cada vez mais utilizados para promover a adoção e a produção nacionais de tecnologias verdes. A remoção de barreiras à difusão verde é fundamental, uma vez que muitas das tecnologias de baixo carbono já existem. 

Simulação baseada em modelo de empresas que podem investir em novas ou velhas tecnologias mostra que as reformas fiscais, que aliviem a carga fiscal do investimento fronteiriço, podem encorajar 30% das empresas locais nas economias de mercado emergentes a modernizarem a tecnologia. A modernização tecnológica contribui para redução das emissões de gases com efeito de estufa, uma vez que as tecnologias mais recentes tendem a emitir menos carbono. 

Segundo os autores, os incentivos para estimular a difusão de tecnologias verdes devem ser incorporados numa combinação mais ampla de políticas fiscais de mitigação climática associando a fixação de preços do carbono com a eliminação progressiva dos subsídios aos combustíveis fósseis, com a construção de infraestruturas públicas, o reforço das aquisições governamentais e a redução da burocracia.