Introdução

A Carta IEDI de hoje aborda os principais pontos de dois capítulos do relatório bienal OECD Science, Technology and Innovation Outlook 2025: Driving Change in a Shifting Landscape, publicado no final de outubro de 2025. 

No capítulo 6, intitulado“Um enfoque ecossistêmico da política industrial”, reconhecendo a importância das políticas industriais como um elemento crucial das políticas de ciência, tecnologia e inovação, a OCDE propõe uma renovação conceitual a partir de um enfoque no ecossistema industrial. 

Ao ir além das tradicionais fronteiras setoriais para considerar tanto as indústrias a montante quanto a jusante, bem como o amplo conjunto de partes interessadas relevantes, e se apoiar em múltiplas fontes de evidências empíricas, esse enfoque contribuir para a elaboração de políticas industriais mais eficazes para enfrentar desafios como desaceleração da produtividade, transição verde e choques nas cadeias de suprimentos globais e incerteza causada por tensões geopolíticas.

A partir de três estudos de caso – ecossistemas automotivo, de energias renováveis e de indústrias de uso intensivo de energia (EIIs) – o capítulo mostra como essa perspectiva permite delimitar melhor os ecossistemas, identificar gargalos produtivos, tecnológicos e de competências, e redesenhar instrumentos de política industrial e de inovação para apoiar crescimento e resiliência de forma mais coordenada e abrangente. 

De forma complementar, no capítulo 7, denominado “Ferramentas para agilidade: inteligência estratégica utilizável e experimentação de políticas”, a OCDE propõe métodos, instrumentos e ações práticas que visam melhorar a agilidade e eficácia das intervenções governamentais na área de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I). 

De acordo com a OCDE, em um contexto de alta incerteza, práticas como inteligência estratégica, prospecção e avaliação de tecnologias e de políticas podem fornecer insights oportunos mediante a produção de evidências antecipatórias e em tempo real, enquanto a experimentação de políticas pode permitir o teste de novas ideias e a avaliação crítica dos impactos das intervenções. Juntas, essas abordagens apoiam a formulação de políticas baseadas em evidências.

O retorno da política industrial e o enfoque nos ecossistemas industriais

A política industrial tem sido um componente crucial das estratégias econômicas pelo menos desde a Revolução Industrial. No entanto, o uso de políticas industriais ativas caiu em desuso no final do século XX, devido a preocupações com a capacidade dos governos de identificar as áreas mais promissoras para investimento, o risco de apropriação política de subsídios e restrições orçamentárias.

Tendências e desafios emergentes, como desaceleração da produtividade, crise climática, pandemia da Covid-19, choques nas cadeias de suprimentos globais e incerteza causada por tensões geopolíticas, contribuíram para reavivar a importância das políticas industriais, segundo a OCDE. No período recente, estratégias industriais coerentes foram formuladas em diversos países-membros da OCDE, como Itália (2024) e Reino Unido (2025). 

O estudo menciona igualmente inúmeras iniciativas de políticas governamentais de grande escala em prol do desenvolvimento industrial, como o “Pacto Ecológico Europeu” (2019), o Fundo “Next Generation EU” (2020), o “Novo Pacto Coreano” (2020), a “Nova Estratégia Industrial da UE” (2020, atualizada em 2021), a “Lei de Redução da Inflação” dos Estados Unidos (2022), a “Lei CHIPS e Ciência dos Estados Unidos” (2022) e o “Plano Industrial do Pacto Ecológico Europeu” (2023). Na Europa, o Relatório Draghi (2024) também destacou a crescente importância das políticas industriais, apelando a uma melhor coordenação em toda a União Europeia para garantir a sua eficácia.

Segundo a OCDE, ecossistemas industriais, mas também os de inovação e de empreendedorismo, representam alvos naturais para intervenções de política industrial, pois evitam preocupações com foco estrito que poderiam, de outro modo, dificultar políticas industriais direcionadas. 

Introduzido na estratégia industrial de 2020 da União Europeia, o conceito de ecossistema industrial ganhou maior destaque na revisão de 2021, ocasião em que a Comissão Europeia “descreveu os ecossistemas industriais como as lentes por meio das quais analisa a Economia do Mercado Único Europeu”.

De acordo com a OCDE, o conceito de ecossistema industrial, inspirado em analogias biológicas e em tradições como sistemas nacionais e regionais de inovação, clusters e ecossistemas de inovação, propõe que a unidade relevante para análise e formulação de política seja a rede de atores que sustenta a produção e a inovação em torno de um conjunto de produtos ou tecnologias específicas (ver figura abaixo). 

Essa perspectiva distingue três blocos principais – setores do núcleo, a montante e a jusante – e enfatiza que, além de grandes empresas industriais, o ecossistema inclui startups, fornecedores de tecnologia, prestadores de serviços, universidades, organizações públicas de pesquisa e provedores de financiamento, todos interligados por relações produtivas, tecnológicas e de conhecimento. 

Embora ecossistemas de inovação e industriais compartilhem raízes conceituais, os autores ressaltam diferenças: ecossistemas de inovação têm escopo mais amplo, orientado a prioridades tecnológicas e colaboração em P&D, ao passo que ecossistemas industriais mantêm foco setorial mais definido e incluem atores que não necessariamente inovam, mas são cruciais para o valor agregado e a resiliência do sistema.

A delimitação de ecossistemas industriais exige, contudo, ir além das fronteiras setoriais formais, combinando diferentes bases de dados (insumo-produto, comércio exterior, patentes, mercado de trabalho) para identificar tanto os setores centrais quanto os encadeamentos a montante e a jusante relevantes. 

Os autores assinalam que classificações industriais, como a International Standard Industrial Classification (ISIC), continuam sendo ponto de partida importante, mas insuficiente, especialmente em ecossistemas como o de energias renováveis, em que não há um único setor que reflita a totalidade de bens de capital, componentes intermediários e matérias-primas críticas envolvidas. 

Um dos resultados centrais dessa abordagem mais ampla é que o aumento da granularidade setorial – por exemplo, passando de dois para quatro dígitos ou mesmo para o nível da firma – altera substancialmente quais atividades são classificadas como intensivas em energia ou como parte de determinado ecossistema, o que tem implicações diretas para o desenho de políticas alvo.

As matrizes de insumo-produto são mobilizadas para quantificar ligações a montante e a jusante, identificando a contribuição de setores fornecedores ao valor agregado da demanda final de produtos do setor principal e, inversamente, o peso dos setores principais na demanda final de outros setores. 

Porém, ao aplicar esse método ao ecossistema automotivo, o estudo mostra (ver gráfico abaixo) que, países que não lideram a produção direta de veículos – como é o caso da China em relação à União Europeia – podem, ainda assim, responder por parcela maior do valor agregado total incorporado nos produtos finais, evidenciando a relevância de olhar além do setor automotivo estrito. 

O estudo assinala que, quando o “restante do ecossistema” contribui de forma substancial e heterogênea entre países, uma política focada apenas no núcleo do ecossistema corre o risco de negligenciar fontes importantes de competitividade externa e vulnerabilidade.

Os dados de comércio exterior complementam os de valor agregado, sobretudo em ecossistemas tecnologicamente definidos, como o de energias renováveis, onde as fronteiras setoriais são difusas e a granularidade em nível de produto (por exemplo, componentes específicos para solar fotovoltaica, eólica, solar térmica e hidrelétrica) é decisiva para mapear atores-chave. 

A análise de exportações de bens de capital revela, por exemplo, o papel dominante da China como principal exportadora em quase todas as tecnologias renováveis, com exceção de alguns nichos, o que reforça a importância de entender dependências externas e riscos de concentração de fornecedores (ver figura abaixo). 

O estudo ressalta também que as estatísticas de comércio estão disponíveis com maior frequência e atualização do que os dados de valor agregado, permitindo monitoramento mais tempestivo de mudanças na especialização e nas dependências da cadeia de suprimentos.

A dimensão tecnológica dos ecossistemas é captada por indicadores de inovação, em especial patentes, complementados por informações sobre startups, investimentos e publicações científicas. 

No caso das EIIs, os dados mostram que apenas cerca de um terço das patentes em tecnologias relacionadas a essas indústrias é registrado por empresas dos setores centrais, enquanto a maior parte se origina fora dos limites dos setores centrais, como “Computadores e eletrônica”, o que evidencia a importância de fornecedores de tecnologia e de setores adjacentes como base de conhecimento. 

Na intepretação da OCDE, a figura abaixo, que retrata a vantagem tecnológica revelada (RTA) dos países em tecnologias EII, ilustra claramente a importância de adotar uma abordagem ecossistêmica, pois indica que a especialização de um país em tecnologias EII provém principalmente de setores fora dos componentes centrais do ecossistema EII. 

A Finlândia, cuja especialização em tecnologias EII é inteiramente impulsionada pelos setores centrais de EII, lidera o ranking, porém o cenário é marcadamente diferente quando se considera o restante do ecossistema. Segundo os autores, países como Brasil, Luxemburgo e Polônia são exemplos claros dessa tendência, que seria invisível em um recorte puramente setorial, com implicações para a forma como se definem as prioridades de política de inovação. 

O enfoque ecossistêmico também permite rastrear vínculos de conhecimento por meio de citações retroativas e prospectivas em patentes, revelando como setores como “Máquinas” e “Computadores e eletrônicos” funcionam simultaneamente como base de conhecimento e como receptores de spillovers de tecnologias desenvolvidas nos setores núcleos das EIIs.

Já no ecossistema automotivo, a análise de patentes destaca o crescimento muito rápido de tecnologias de veículos autônomos, e a forte vantagem tecnológica revelada dos Estados Unidos nesse segmento, em contraste com países mais focados em tecnologias de combustão madura. Esse padrão sugere que, mesmo em setores em que a liderança atual é medida por indicadores tradicionais de produção ou comércio, a posição futura pode depender de nichos tecnológicos específicos, que o enfoque ecossistêmico ajuda a identificar. 

De acordo com os autores, os dados sobre mercado de trabalho, em especial anúncios de vagas, aprofundam o diagnóstico ao mostrar que a maior parte dos empregos ligados a determinadas tecnologias não se concentra nos setores centrais, mas se distribui por uma variedade de setores e ocupações. 

No ecossistema de energias renováveis dos Estados Unidos, por exemplo, apenas cerca de 39% das vagas ocorrem em setores que seriam classificados como centrais, enquanto aproximadamente 61% estão em outros segmentos, como serviços profissionais, construção, finanças e atividades administrativas, que também são críticos para difusão e operação de tecnologias renováveis. 

Em EIIs, a comparação da distribuição ocupacional de vagas mostra relativo excesso de demanda por trabalhadores de mineração, construção, indústria manufatureira, transporte, operadores de instalações e profissionais associados de ciência e engenharia, embora haja heterogeneidade relevante entre países da área da OCDE em algumas ocupações técnicas específicas.

De acordo com o estudo, a heterogeneidade de atores no interior dos ecossistemas é outro tema central: empresas diferem em idade, porte, localização e posição na cadeia (a montante, núcleo ou a jusante), e interagem com universidades, os organismos públicos de pesquisa (PROs) e provedores de financiamento, o que implica necessidades e respostas diferenciadas a políticas. 

As startups e jovens empresas com menos de 5 anos, em particular, são destacadas como motores de difusão de tecnologias emergentes, com participação desproporcional em patentes de algumas tecnologias renováveis menos maduras (como, 37% em tecnologias geotérmicas e 34% em energia marinha), apesar de responderem por uma parcela relativamente menor do total de patentes (12%) e de enfrentarem dificuldades acentuadas de financiamento e legitimidade. 

Em paralelo, as universidades e os PROs tendem a ter papel mais relevante nas fases iniciais de determinadas tecnologias, como armazenamento de energia de longa duração (LEDS) e energia marinha, enquanto empresas privadas assumem predominância em tecnologias já maduras, como a eólica, na qual as universidades e os PROs respondem por menos de 5% das patentes, o que reforça a necessidade de políticas que articulem pesquisa básica, P&D aplicada e comercialização. A Figura abaixo mostra no papel dessas entidades no ecossistema de energia renovável.

Desafios dos ecossistemas industriais

A partir do mapeamento de atores e relações, os autores do estudo identificam três grandes tipos de desafios enfrentados pelos ecossistemas industriais: gargalos e dependências na cadeia de suprimentos, gargalos de competências e obstáculos tecnológicos e de adoção. 

(1) Os gargalos de suprimentos decorrem da forte interdependência nas cadeias de valor globais, de modo que choques em insumos críticos – como chips para o setor automotivo ou ímãs metálicos e turbinas de alta potência para energias renováveis – podem se espalhar rapidamente, sobretudo quando um pequeno número de exportadores, frequentemente concentrados na China, domina o fornecimento. 

A análise mostra ainda que dependências comerciais dos países membros da OCDE para diversos produtos relevantes dos ecossistemas de energias renováveis se intensificaram ao longo do tempo, como ilustra a figura a seguir, ampliando a exposição das economias às restrições unilaterais de exportação e aos choques geopolíticos.

(2) Os gargalos de competências estão ligados à disponibilidade limitada de mão de obra qualificada em áreas específicas, situação particularmente crítica em ecossistemas complexos e tecnologicamente intensivos, como o de semicondutores. 

O estudo menciona que iniciativas legislativas ambiciosas – como os programas de apoio à indústria de semicondutores nos Estados Unidos (CHIPS and Science Act) e na União Europeia (EU Chips Act) – podem esbarrar em carências de capital humano, com evidências de dificuldades na contratação de pessoal técnico para novas plantas e casos em outros setores, como baterias, em que insuficiências de conhecimento sobre equipamentos importados prejudicaram as operações. 

A resposta a esses desafios envolve, segundo a OCDE, a coordenação entre sistemas educacionais, políticas de formação técnica, políticas de imigração e mecanismos de retorno de talentos expatriados, integrados numa visão ecossistêmica que considere tanto demandas dos setores centrais quanto dos segmentos não centrais onde as mesmas competências também são requeridas.

(3) O terceiro grupo de desafios diz respeito a interdependências tecnológicas e dificuldades de adoção de novas tecnologias, especialmente digitais e de baixo carbono. No ecossistema automotivo, por exemplo, a análise de citações de patentes mostra que startups tipicamente citam mais patentes acadêmicas que empresas estabelecidas, reforçando a ideia de que essas firmas jovens atuam como pontes entre a pesquisa universitária e o desenvolvimento de inovações comercializáveis em estágios iniciais. 

No ecossistema das EII, o estudo destaca que a adoção de tecnologias digitais cresce mais rapidamente que em outros segmentos manufatureiros não relacionados a TIC, embora com grande assimetria entre setores (como “Minerais não metálicos” frente a “Coque e petróleo”) e entre países, o que sugere espaço significativo para políticas que promovam difusão tecnológica mais homogênea.

O estudo enfatiza que as soluções para esses diferentes desafios também são interdependentes: iniciativas em uma dimensão – como inovação em materiais substitutos e tecnologias de reciclagem para matérias-primas críticas – podem reduzir riscos de suprimento e, simultaneamente, reforçar a capacidade tecnológica e a vantagem comparativa em comércio. 

A análise de patentes orientadas a substituição e reciclagem no ecossistema de energias renováveis indica foco predominante em silício, mas também em níquel e nióbio (ver figura abaixo), todos caracterizados por baixa substitutibilidade e, no caso destes dois últimos, alta concentração de exportadores, o que torna crucial o desenvolvimento de alternativas tecnológicas para fortalecer a resiliência. 

Outra evidência apresentada no estudo é a existência de correlação positiva, com defasagem temporal, entre vantagem comparativa comercial e especialização tecnológica em subsetores de energia renovável, sugerindo que ganhos de inovação e modernização em etapas de maior valor agregado tendem a caminhar lado a lado com melhor desempenho exportador, ainda que a causalidade exata permaneça um objeto de debate.

Implicações para a formulação de políticas

No que se refere às implicações para a formatação de políticas, os autores argumentam que políticas industriais vigentes ainda não incorporam plenamente o pensamento ecossistêmico, muitas vezes se concentrando em instrumentos pouco diversificados e em segmentos estreitos do sistema. 

No caso das indústrias de uso intensivo de energia, por exemplo, o apoio político em vários países da OCDE aparece fortemente enviesado para isenções ou reduções de impostos sobre custos de energia e licenças gratuitas em sistemas de precificação de carbono, com pouca ênfase em incentivos à inovação tecnológica verde, o que gera tensões entre objetivos de competitividade e de descarbonização. 

Em energias renováveis, observa-se, na figura abaixo, que grande parte das políticas se concentra em instrumentos de implantação (deployment), com relativamente menos esforço em financiamento direto à Pesquisa, desenvolvimento e implantação (RDD), particularmente na Europa, apesar do declínio recente nas patentes em tecnologias-chave e da forte dependência externa de insumos críticos e de bens de capital.

O ecossistema automotivo aparece como um caso em que o pensamento ecossistêmico começa a ser mais visível, com políticas que passam a contemplar segmentos a montante, como semicondutores e baterias, reconhecendo que a transição para veículos conectados, automatizados, compartilhados e elétricos exige suporte a fornecedores de tecnologias digitais, empresas de TIC e cadeias produtivas correlatas. 

Iniciativas como alianças regionais em baterias e programas de incentivos à manufatura doméstica de veículos elétricos e equipamentos de energia renovável indicam um movimento em direção a abordagens mais articuladas, embora o texto ressalte que ainda há espaço considerável para melhor coordenação e para uma visão que abarque todo o ecossistema, incluindo segmentos a jusante e provedores de serviços. 

Esses exemplos ilustram como choques recentes de preços de energia e preocupações com segurança energética vêm acelerando a adoção de instrumentos que, em princípio, podem reforçar tanto a transição verde quanto a resiliência industrial.

A principal recomendação do capítulo é que políticas industriais voltadas a ecossistemas devem focar não apenas em setores centrais, mas na totalidade de atores e nas relações que os conectam, com instrumentos calibrados às especificidades de cada grupo (grandes empresas, PMEs, startups, academia, investidores, trabalhadores). 

Políticas orientadas por missão são citadas como exemplo de abordagens que requerem coordenação entre diferentes políticas (inovação, habilidades, concorrência, compras públicas, empreendedorismo, mercado de trabalho) e entre órgãos governamentais e atores privados, apoiadas em infraestrutura robusta de dados e em amplo consenso social. 

A análise de patentes, cadeias de valor, comércio e mercado de trabalho permite, assim, identificar pontos do ecossistema onde incentivos à P&D ou à entrada de novos agentes podem ser mais eficazes, evitando miopia de políticas que se limitem aos setores principais e ignorando inovações e capacidades que surgem em setores adjacentes.

Outro eixo relevante é a necessidade de articular políticas de inovação com políticas de desenvolvimento de competências, financiamento e concorrência, dada a forte complementaridade entre elas. 

Sem mão de obra qualificada, por exemplo, créditos fiscais à P&D podem se traduzir mais em pressões salariais do que em aumento efetivo de inovação, ao passo que falhas de mercado em capital de risco podem impedir que startups tecnológicas em segmentos estratégicos escalem suas atividades, mesmo na presença de subsídios. 

Do mesmo modo, políticas de concorrência devem atentar para estratégias de aquisições por grandes empresas que, em contexto de queda do dinamismo empresarial, possam suprimir fontes importantes de inovação, o que é particularmente sensível em ecossistemas como o de energias renováveis, onde a contribuição inovadora de PMEs parece declinar em paralelo à intensificação de fusões e aquisições.

Em resumo, a OCDE considera que ecossistemas industriais são unidades analíticas promissoras para formulação de políticas industriais orientadas a crescimento e resiliência, mas que a abordagem ainda pode ser aprofundada com dados mais granulares e com integração de dimensões geográficas, como clusters e distritos. 

Sugere, por exemplo, o uso futuro de bases de dados de imposto sobre valor agregado em nível de empresa para mapear interações produtivas com maior precisão e o desenvolvimento de taxonomias mais detalhadas por tecnologia, como no trabalho em andamento sobre semicondutores, que distingue tipos de chips e instalações. 

À medida que avanços nessa frente de dados e métodos se consolidarem, os formuladores de políticas terão melhores condições de desenhar intervenções focalizadas, capazes de tratar simultaneamente de gargalos específicos e das interdependências sistêmicas que caracterizam os ecossistemas industriais modernos.

Ferramentas para políticas ágeis

A elaboração de políticas de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) enfrenta um ambiente caracterizado por rápidas mudanças tecnológicas, incerteza elevada, competição internacional intensa e desafios globais como transição verde, segurança alimentar, pandemias e tensões geopolíticas. 

Nesse contexto, o estudo da OCDE sustenta que políticas eficazes precisam ser ágeis, isto é, proativas, oportunas e responsivas, capazes de antecipar tendências, adaptar-se rapidamente a novos cenários e concentrar esforços onde são mais necessários. 

A agilidade é definida como uma mudança de ciclos de políticas longos, baseados em rotinas estáveis e aprendizado incremental, para ciclos iterativos, que priorizam aprendizado em tempo real e ajustes contínuos. Isso implica deslocar a lógica de “políticas testadas e comprovadas” para uma formulação que reconhece a incerteza, incorpora feedback contínuo e admite a interrupção de iniciativas ineficazes, bem como a reorientação de estratégias. 

De acordo com a OCDE, as políticas ágeis se estruturam a partir seis requisitos ou “ações de suporte”: 

     1.  Avaliação preliminar, que funciona como diagnóstico rápido para esclarecer se e como a ação política é necessária em contextos de alta complexidade e urgência. Um processo de diagnóstico preliminar adequado pode, com recursos limitados, ajudar a delimitar a questão política potencial e direcionar intervenções futuras.

     2.  Antecipação de múltiplas opções, que, ao mapear trajetórias possíveis e identificar caminhos alternativos, por meio de ferramentas de prospecção e previsão adaptativa, viabiliza tomada rápida de decisões em ambientes incertos.

     3.   Uso de inteligência coletiva, com engajamento e coleta de informações de uma ampla gama de partes interessadas na formulação de políticas de pesquisa e inovação, garante que as políticas sejam robustas e alinhadas com as necessidades sociais e ambientais. 

     4.  Teste e avaliação de inovações políticas, por meio de diferentes formas de experimentação de política, dado a necessidade de desenvolver e aplicar políticas a contextos em rápida mudança.

     5.  Avaliação para direcionamento em tempo real, uma vez que quando as circunstâncias estão mudando, o aprendizado de políticas, por meio de avaliação ex post, pode chegar tarde demais.

     6.  Monitoramento contínuo do contexto externo, em particular de tecnologias emergentes, é útil para desencadear novos ciclos de políticas ágeis e/ou para inserir os ciclos de políticas atuais no contexto em constante mudança e evolução. 

A inteligência estratégica e a experimentação de políticas são apresentadas como instrumentos centrais para conferir a agilidade na formulação de políticas, cujo uso combinado (tabela abaixo) produz evidências antecipatórias e em tempo real e permite o teste controlado de novas abordagens em pequena escala antes de sua ampliação.

Inteligência estratégica

Segundo a OCDE, a inteligência estratégica é conceituada como o conjunto de conhecimentos e evidências sobre desenvolvimentos presentes e futuros em CTI e seus possíveis impactos econômicos e sociais, produzidos por uma ampla gama de métodos e instituições. 

Entre os métodos destacados, estão: monitoramento de tendências e análise de horizontes, análise situacional, avaliação tecnológica (AT), prospecção estratégica e adaptativa, métodos participativos e avaliação formativa em tempo real. Um quadro-resumo com os métodos, objetivos e exemplos de inteligência estratégia é apresentado abaixo.

Essas ferramentas combinam pesquisa documental, consultas a especialistas, exercícios de cenários, mapeamento de sistemas, coleta de dados quantitativos e qualitativos e técnicas computacionais avançadas, como análise automatizada de dados, mineração orientada por aprendizado de máquina e uso de grandes modelos de linguagem.

O monitoramento de tendências opera como varredura sistemática em busca de sinais precoces de mudanças tecnológicas e socioeconômicas potencialmente disruptivas, analisando sua relevância, trajetória e implicações para políticas. A análise de horizontes se diferencia da extrapolação de tendências históricas ao explorar o “desconhecido”, lidando com elevados níveis de incerteza e aceitando que muitos sinais fracos não se materializarão ou poderão surpreender expectativas. A combinação com abordagens computacionais amplia a capacidade de capturar sinais em tempo quase real e de tratar grandes volumes de dados heterogêneos, tornando a inteligência estratégica mais ágil e responsiva.

A análise situacional é apresentada como etapa indispensável para o uso de políticas ágeis, sobretudo em relação a tecnologias controversas ou revolucionárias e a transformações setoriais ou sistêmicas. Ela envolve identificar questões centrais, mapear atores-chave, infraestruturas e interdependências nos sistemas de inovação e reconhecer que mudanças nas propriedades dos sistemas invalidam extrapolações simples de experiências passadas. O mapeamento de sistemas, com indicadores e estatísticas associados, permite compreender trajetórias, gargalos, assimetrias de poder e potenciais pontos de intervenção em portfólios de políticas.

A avaliação tecnológica (AT), por sua vez, é descrita como processo interativo e baseado em evidências que investiga dimensões sociais, econômicas, ambientais e legais de tecnologias emergentes. 

A AT organiza informações fragmentadas, informa o debate público, orienta agendas de pesquisa e desenvolvimento e fundamenta decisões regulatórias, especialmente em domínios complexos como biologia sintética, neurotecnologias e tecnologias quânticas. Abordagens de AT participativa, que combinam métodos de AT com participação cidadã, são enfatizadas como forma de reforçar legitimidade, confiança pública e governança socialmente afinada de tecnologias sensíveis.

A prospecção estratégica é caracterizada pelo mapeamento de futuros alternativos plausíveis, e não pela previsão de um futuro único mais provável. Por meio de cenários, se analisa como fatores externos – muitas vezes fora do controle de governos e organizações – podem afetar a introdução e os efeitos de tecnologias emergentes, ajudando a identificar riscos, oportunidades e interdependências entre áreas de política. Essa abordagem fortalece o pensamento de longo prazo, melhora a coordenação interdepartamental e apoia a construção de estratégias robustas frente à incerteza.

A prospecção adaptativa é apresentada como evolução específica voltada à formulação ágil de políticas, combinando prospecção, planejamento adaptativo e teoria contemporânea da inovação. De acordo com a OCDE, esse método se apoia em: práticas participativas de previsão, planejamento estratégico adaptativo, integrando reflexões sobre opções reais e compreensão da inovação como processo complexo e coevolutivo. 

Essa abordagem assinala a existência de pouca informação no início da trajetória inovadora e a grande dificuldade de mudança quando trajetórias se consolidam (Dilema de Collingridge). Assim, em vez de fixar metas finais rígidas, a prospecção adaptativa privilegia a interpretação e a elaboração de opções em contextos fluidos, favorecendo a flexibilidade, a aprendizagem antecipatória, integrando ciclos de feedback e formulação interativa de políticas.

Os métodos participativos de integração de perspectivas das múltiplas partes interessadas relevantes ganham centralidade como complementos da inteligência estratégica. A incorporação de visões de cientistas, engenheiros, investidores, empresas, comunidades afetadas e cidadãos aumenta a qualidade informacional das políticas e evita que decisões tecnológicas fiquem restritas a grupos estreitos de especialistas ou atores incumbentes. 

Tais métodos são especialmente valiosos em tecnologias controversas e eticamente sensíveis, nas quais o diálogo público, o debate político ampliado e o entendimento mútuo entre grupos de interesse são cruciais para uma governança responsável.

De acordo com o estudo, a avaliação formativa em tempo real é diferenciada das avaliações tradicionais orientadas a resultados por priorizar aprendizagem, adaptação e reflexão crítica durante a implementação. 

Em vez de focar apenas prestação de contas e metas predefinidas, essa abordagem examina pressupostos, mudanças de missão institucional e evolução de fatores externos, permitindo reconfiguração de normas e arranjos de governança que dificultam políticas ágeis. 

O monitoramento reflexivo atua como mecanismo de aprendizagem institucional, sobretudo em políticas de inovação orientadas a missões, nas quais interação, flexibilidade e ajustes em tempo quase real são essenciais.

Experimentação de políticas

O estudo da OCDE define a experimentação de políticas como a implementação deliberada de intervenções de pequena escala ou temporárias para testar novas abordagens, avaliar impactos e decidir sua ampliação ou descontinuação. 

O foco recai sobre dois tipos principais: os ambientes para experimentação, com destaque para laboratórios de inovação em políticas públicas (PILs) e os sandboxes regulatórios, e os métodos experimentais de avaliação, especialmente ensaios controlados randomizados (RCTs) e experimentos de campo. 

Os autores destacam ainda que a experimentação de políticas também pode abranger modelos de governança, por exemplo, arranjos de cooperação intergovernamental ou mecanismos inovadores de engajamento de cidadãos e empresas na formulação de políticas.

Os laboratórios de inovação em políticas públicas (PILs) são descritos como organizações que aplicam métodos experimentais análogos aos de laboratórios científicos para conceber, testar e ajustar soluções políticas em pequena escala antes de implementá-las mais amplamente. Esses laboratórios atuam como núcleos colaborativos que reúnem formuladores de políticas, cidadãos, empresas e especialistas para definir problemas, cocriar soluções e difundir abordagens inovadoras na máquina pública. 

O texto distingue quatro tipos de PILs: laboratórios orientados à concepção (com foco em design centrado no usuário), laboratórios de governo aberto/dados, laboratórios baseados em evidências (com uso intensivo de RCTs) e laboratórios mistos que combinam essas abordagens.

Os ambientes de teste regulatórios (sandboxes) são apresentados como arranjos controlados em setores fortemente regulados, nos quais empresas testam produtos, serviços ou modelos de negócio sob regras flexibilizadas e supervisão próxima de autoridades. Suas principais características são temporalidade, abordagem de tentativa e erro e intensa interação entre reguladores e regulados, permitindo colher evidências de mundo real, identificar riscos e ajustar normas de forma dinâmica. Esses ambientes controlados, que surgiram em serviços financeiros, foram progressivamente estendidos para áreas como IA, mobilidade urbana, energia e saúde, especialmente em políticas de CT&I voltadas às transições digital e verde.

Segundo a OCDE, os ensaios controlados randomizados (RCTs) são considerados como método rigoroso de avaliação de impacto, no qual participantes são alocados aleatoriamente em grupos de tratamento e controle, o que permite atribuir diferenças de resultados à intervenção. 

Além de responder se uma política funciona, os RCTs ajudam a identificar quais componentes geram efeitos, que versões são mais efetivas, se os resultados se replicam em diferentes contextos e como o impacto é produzido. 

O estudo destaca a expansão do uso de RCTs de seu domínio tradicional de pesquisa clínica para políticas públicas em inovação, empreendedorismo e crescimento empresarial, ilustrada por bases que reúnem centenas de experimentos desse tipo.

O Quadro abaixo resume os tipos de experimentação de política, seus benefícios, limitações e exemplos de suas aplicações na prática, evidenciando que o valor da experimentação está em informar decisões sobre ampliação, redesenho ou abandono de políticas. 

Em paralelo, a OCDE assinala que a própria experimentação deve ser tratada como objeto de monitoramento e avaliação, com estruturas reversíveis e adaptáveis capazes de facilitar tanto a expansão quanto a descontinuação sem grandes rupturas. Isso requer que respostas às avaliações não sejam capturadas por interesses particulares, que poderiam congelar políticas ineficientes ou proteger privilégios incumbentes.

Apesar de seu potencial, a incorporação ampla de inteligência estratégica e experimentação na formulação de políticas encontra barreiras importantes de capacidade institucional, cultura organizacional, incentivos e arcabouços normativos. 

O desenvolvimento de capacidades no setor público é um dos desafios centrais: servidores precisam de novas competências em experimentação, avaliação, uso de dados, design centrado no usuário e conhecimento técnico setorial, além de alfabetização em dados e habilidades de comunicação. A diversidade de formações nas administrações – incluindo ciências sociais, direito, engenharia e ciências naturais – é vista como condição para apoiar políticas inovadoras de CT&I.

Outro obstáculo crucial assinalado no estudo são as dinâmicas de poder e as barreiras estruturais que limitam a integração de evidências e aprendizados experimentais na tomada de decisão. Muitas vezes, a inteligência estratégica é produzida por intermediários neutros, afastados dos centros decisórios, e os responsáveis por experimentos desempenham papéis periféricos, o que dificulta que seus achados influenciem as agendas efetivas. Interesses estabelecidos e redes de atores incumbentes podem bloquear recomendações baseadas em evidências se estas ameaçam arranjos existentes, reduzindo o impacto de inteligência e experimentação.

A legitimidade da inteligência estratégica e da experimentação é destacada como fator essencial para sua aceitação, tanto dentro do governo quanto junto às partes interessadas. Construir essa legitimidade envolve mandatos claros, apoio político explícito, financiamento adequado e comunicação transparente dos objetivos, processos e resultados, incluindo disposição para aprender com fracassos. 

Estruturas de avaliação rigorosas, mas adaptáveis, ajudam a equilibrar responsabilidade pública com necessidade de risco calculado e experimentação, reduzindo receios de uso ineficiente de recursos.

O estudo da OCDE destaca ainda que restrições à tomada de risco pelos agentes públicos também decorrem de regras orçamentárias, exigências de controle e critérios rígidos de financiamento público, que muitas vezes desencorajam experimentos ou dificultam a aleatoriedade necessária para RCTs. 

Há preocupação legítima com o gasto de recursos em iniciativas incertas e com a prestação de contas, o que pode favorecer uma “falsa eficiência” que evita o “desperdício produtivo” inerente ao aprendizado experimental. Como os custos de fracassos são tangíveis e politicamente visíveis, enquanto benefícios de experimentação são difusos e incertos, os órgãos de controle da administração pública tendem a um viés conservador e avesso à inovação.

Os autores argumentam que enfrentar essas restrições exige reforçar transparência, avaliação rigorosa de portfólios de políticas e simplificação de entraves burocráticos e regulatórios que inibem experimentos. 

A ênfase recai em avaliar conjuntos de instrumentos, e não apenas iniciativas isoladas, e em submeter os próprios procedimentos regulatórios a avaliações, dado que podem simultaneamente proteger princípios de responsabilidade e travar a flexibilidade requerida pela agilidade. Ao mesmo tempo, evidencia-se que métodos experimentais bem desenhados podem economizar recursos ao identificar cedo o que funciona e o que não funciona, justificando custos iniciais de avaliações mais sofisticadas.

No plano das estruturas de incentivo e cultura organizacional, a OCDE defende a criação de um ambiente que recompense a adoção de abordagens experimentais e o uso de ferramentas digitais de dados no setor público. Isso envolve rever sistemas de avaliação de desempenho e promoção, reduzir penalizações associadas a fracassos bem fundamentados e ampliar oportunidades para iniciativas bottom up. Lideranças públicas que patrocinam explicitamente a experimentação podem criar “espaços protegidos” para aprendizado, alinhando incentivos formais e informais em favor da inovação.

Exemplos internacionais, como as diretrizes canadenses que exigem a alocação de parte de recursos de programas para experimentação e a iniciativa “Finlândia Experimental”, ilustram como apoio de alto nível contribui para institucionalizar uma cultura experimental. 

Mecanismos de governança intersetorial, como bancos de dados centralizados de experimentos, permitem registrar iniciativas, compartilhar resultados e evitar duplicações, reduzindo risco de fragmentação das iniciativas e facilitando a ampliação de experiências bem-sucedidas. Esses arranjos reforçam aprendizado conjunto, coordenação e uso eficiente de recursos limitados.

A institucionalização de inteligência estratégica e experimentação é vista como etapa fundamental para sua difusão ampla e duradoura. Isso implica incorporá-las a programas nacionais, marcos regulatórios e orçamentos de longo prazo, com fluxos de financiamento dedicados e superação de obstáculos administrativos. 

Também envolve desenvolvimento de materiais orientadores, delimitação de objetivos claros, definição de critérios de sucesso, construção de roteiros e garantia de avaliação contínua e compromisso político sustentado além de ciclos eleitorais.

O estudo explora ainda o valor de abordagens combinatórias, nas quais inteligência estratégica e experimentação são articuladas em programas coerentes de governança pró inovação. O exemplo do Escritório de Inovação Regulatória do Reino Unido, organizado em pilares de conhecimento, estratégia e capacidades, ilustra como mobilizar inteligência para compreender trajetórias tecnológicas, definir prioridades industriais e desenvolver habilidades regulatórias adaptativas. Essa combinação reforça a ideia de que a agilidade em CT&I depende tanto de ferramentas de análise antecipatória quanto de estruturas institucionais para testar, ajustar e escalar políticas.

Nas considerações finais, os autores do estudo contrapõem a estabilidade proporcionada por ciclos incrementais tradicionais ao dinamismo exigido por contextos de urgência planejada (missões tecnológicas, competitividade) e não planejada (crises e choques). 

Sustentam que o desenvolvimento de capacidade para políticas informadas e ágeis requer articular antecipação, experimentação e inteligência estratégica, apoiadas por ações de suporte, coordenação burocrática mais flexível e culturas de aprendizado prático. 

Persistem, contudo, desafios relacionados a incentivos desalinhados, limitações de evidências em contextos de alta incerteza tecnológica e tensões entre prudência fiscal e necessidade de assumir riscos calculados.

Em síntese, a OCDE constrói a imagem de um processo de formulação de políticas de CT&I que combina ciclos ágeis, inteligência estratégica multifacetada, experimentação sistemática e arranjos institucionais propícios a aprendizado contínuo. Ao mesmo tempo, reconhece as restrições concretas enfrentadas por administrações públicas e ressalta que superar barreiras de capacidade, incentivos, legitimidade e regulação é condição para que o potencial de políticas ágeis se realize efetivamente. 

O estudo sugere uma agenda de futuro que aprofunde essas práticas, refine instrumentos e consolide uma cultura de antecipação e experimentação como pilares da política de CT&I em um mundo em rápida transformação.