Os determinantes das variedades de política industrial

Ao longo dos últimos dois séculos, todos os países que alcançaram certo nível de industrialização e desenvolvimento utilizaram um amplo espectro de políticas industrial, tecnológica e de produção. De acordo com o estudo “Variedades de política industrial: modelos, pacotes e ciclos de transformação” do professor Antonio Andreoni, da Universidade de Londres, a despeito de inúmeras similaridades nas experiências nacionais de política industrial e em seus objetivos fundamentais (como a transformação da estrutura industrial e infraestrutura tecnológica), evidências históricas significativas comprovam uma extraordinária variedade de caminhos de política industrial. 

Tais variedades refletem o fato que, a cada ponto do tempo, a política industrial de um país (isto é seus alvos específicos, instrumentos e combinação de medidas) será o resultado de uma tensão histórica e contextual. Especificamente, a tensão geradora da política se dá entre o passado e o futuro almejado, ou seja, entre a estrutura industrial e institucional herdada e a visão industrial do governo. Por essa razão, é crítico entender o contexto no qual é definida, introduzida e executada a política industrial em cada país ao longo de suas trajetórias de desenvolvimento de modo a desemaranhar a variedade de política observada nos dias atuais. 

O contexto da política industrial é definido, sobretudo, pela estrutura industrial, e em particular em relação aos seus principais competidores nos mercados mundiais, e pelo arcabouço institucional no qual a medidas de política são concebidas, adotadas e aplicadas, direta e indiretamente. Em diferentes estágios de desenvolvimento, os países são caracterizados por diferentes estruturas industriais, isto é, por diferente composição setorial e de exportação, infraestrutura tecnológica, sistema de organização da produção e grau de concentração de mercado. A tabela abaixo fornece uma primeira aproximação dessas diferenças estruturais para os seis países selecionados: Alemanha, Estados Unidos, Japão, China, Brasil e África do Sul. 

Como resultado dessas diferenças estruturais, políticas industriais em países em desenvolvimento, como China, Brasil e África do Sul, têm enfrentado inúmeros, desafios, incluindo a criação de setores completamente novos, a absorção e o desenvolvimento de tecnologias e a conquista de certos padrões de qualidade para os produtos. Em contraste, as economias industrializadas se apoiaram em diversas medidas de política como resposta à dramática transformação no panorama da indústria mundial iniciada em meados de 1990 e à perda de produção experimentada durante a crise financeira global. Especificamente, esses países se tornaram dependentes da combinação de políticas destinadas a: 1) reconstruir a base produtiva mediante incentivo, subsídios e investimento público em indústrias avançadas para ampliar a capacidade produtiva interna; 2) vencer a corrida mundial quanto à fronteira tecnológica, mediante políticas orientadas à missão e estratégias de alta tecnologia. 

Mesmo no grupo de países de economias industrializadas, diferenças notáveis na estrutura industrial (sua força setorial e tecnológica) desencadearam distintas linhas de intervenção de política industrial. O Japão, cujo desempenho exportador tem sido tradicionalmente dependente dos setores automotivo e de eletrônicos, adotou medidas para a diversificação e fortalecimento de sua base industrial. Em contraste, a Alemanha foi capaz, graças a seu sistema de produção industrial bem diversificado e organizado, de se concentrar em uma transição tecnológica impulsionada por uma agenda nacional verde. Finalmente, nos Estados Unidos, onde a base industrial encolheu ao longo dos anos em consequência da transferência para o exterior de produção e atividades de P&D de seus campeões nacionais, como IBM e DuPont, o governo federal impulsionou investimentos na reconstrução da produção e na ampliação das competências críticas na indústria de transformação. 

Andreoni ressalta que o modo pelo qual as medidas de políticas são concebidas, adotadas e aplicadas depende crucialmente do arcabouço institucional do país, o qual, por sua vez, evolui, em certa medida, ao lado da estrutura industrial. Por essa razão, os países nos estágios iniciais de industrialização, como os países menos desenvolvidos, ou mesmo países como o Reino Unido, que experimentou um rápido processo de desindustrialização, não enfrentam simplesmente um problema estrutural de reconstruir sua base industrial. Eles enfrentam igualmente um problema em termos da reconstrução das instituições locais, regionais e nacionais capazes de apoiar o setor industrial e as ações políticas governamentais em prol desse setor. 

No arcabouço institucional dos países, observa-se uma variedade de instituições tais como, agências e departamentos governamentais, bancos de desenvolvimento, instituições intermediárias de P&D, associações industriais, câmeras de comércio. Cada uma delas pode assumir diferentes formas e desempenhar uma pluralidade de funções que afetam o setor industrial. Contudo, segundo o autor, essas instituições não operam de maneira isolada, estando vinculadas por relações de complementariedade diacrônica e sincrônica. Dada a prevalência desse tipo de vínculos complexos entre as instituições, países que tentam importar certas configurações institucionais são frequentemente mal sucedidos.

Segundo Andreoni, os arcabouços institucionais são uma fonte fundamental de variedade de políticas industriais porque são expressões da distribuição de interesses e poder relativo entre os diferentes grupos em um determinado país. A distribuição de interesse e as relações de poder estão também integradas em uma mesma estrutura industrial e refletem o grau de influência de certos setores econômicos, por exemplo, finanças versus indústria, indústrias de transformação avançadas versus indústrias de transformação tradicionais ou agricultura. Também refletem a influência de diferentes grupos dentro de um mesmo setor (por exemplo, empresas exportadoras versus empresas orientadas ao mercado interno, empresas de alta tecnologia versus de baixa tecnologia, empresas a jusante ou a montante em cadeias setoriais de valor, empresas domésticas versus empresas estrangeiras). Assim, o arranjo político de um país determina tanto “o poder detido por diferentes tipos de empresas” como “a eficácia de determinadas agências governamentais e suas escolhas de instrumento de políticas”, em particular sua gestão das rendas de aprendizado. 

Para resumir, segundo Andreoni, a variedade de percursos de política industrial que se observa atualmente nos países desenvolvidos e em desenvolvimento e suas variadas taxas de sucesso são determinadas pela relação circular e cumulativa que une estruturas industriais, configuração institucional e arranjo político.

De acordo com o autor, no desenvolvimento de suas visões industriais e políticas, os governos serão favorecidos (ou constrangidos) pelo conjunto dominante de justificativas de política industrial. Em outras palavras, o espaço de manobra disponível aos formuladores de política reflete o modo como os governos entendem seu papel e suas relações no desenvolvimento e na transformação de suas economias. Por essa razão, é importante identificar o espaço político aberto (ou fechado) para as diferentes justificativas nas diferentes fases históricas da política industrial. 

Desde a Segunda Guerra Mundial, os países atravessaram três principais ondas de politica industrial: 1940 a 1970, 1990 a início de 2000 e 2005 em diante. A interrupção verificada no período 1970-1990 se deu em razão da ideia dominante de que a melhor política industrial é nenhuma política industrial. Nas duas primeiras ondas de política industrial, o espaço da política foi definido por dois principais conjuntos de fundamentos lógicos: i) problemas de coordenação estrutural relacionado à demanda e complementariedades tecnológicas; ii) falhas de mercado determinadas por assimetrias de informação, externalidades e bens públicos. Todas essas falhas têm implicações tanto estáticas como dinâmicas e assim acarretam escolhas entre eficiência alocativa e crescimento. 

Nos anos recentes, a literatura sobre os sistemas de inovações pavimentou a via para a identificação de novas justificativas para a política de inovação, tais como: problemas institucionais e de infraestrutura; rigidez tecnológica estrutural; dependência da trajetória; falhas transitórias, qualidade dos vínculos e falhas de configuração das redes; questões relacionadas à dinâmica de aprendizado no âmbito da empresa, nas redes locais e nos níveis do sistema. A partir de 2005, como resultado do debate sobre entrelaçamento da política industrial e da política de inovação, algumas dessas justificativas estão sendo gradualmente adotadas no debate de política industrial sob o rótulo de falhas de sistema ou de rede, que podem se desenrolar dentro e entre sistemas industriais regionais e nacionais, todos eles sendo interconectados por meio das cadeias globais de suprimento. 

As empresas industriais modernas organizam o processo de produção mediante complexas redes de produtores, localizados em diferentes países bem como em diferentes setores. Os sistemas industriais modernos consistem em interdependências complexas, muitas vezes em uma variedade de indústrias, que contribuem com uma variedade de componentes, materiais, sistema de produção e subsistemas, serviços ao produtor e sistema de serviços relacionados com produto.

Segundo Andreoni, desde meados dos anos 2000, no desenvolvimento de suas visões e políticas, os governos têm se apoiado em uma nova síntese de justificativas, que combinam as tradicionais falhas de mercado e de coordenação estrutural com os novos argumentos das falhas de sistema desenvolvidos nos estudos sobre sistemas industriais e sistemas de inovação. Essa tendência tem sido observada tanto em países desenvolvidos como em países em desenvolvimento.

Falhas de mercado, estruturais e sistêmicas fornecem, portanto, aos governos um conjunto articulado de motivos para políticas, refletindo as condições cambiantes do sistema industrial mundial. Elas também ampliam os espaços da política industrial e forçam uma revisão do papel dos governos regionais, nacionais e supranacionais. Definições de política industrial foram moldadas por essas justificativas e articuladas segundo a distinção entre políticas seletivas (também chamadas de verticais) e horizontais, sendo as primeiras baseadas em empresas ou setores, enquanto as últimas são principalmente macroeconômicas. 

Taxonomia da variedade de políticas industriais

Para analisar a variedade dos recentes pacotes de política industrial, o professor Andreoni desenvolveu uma abordagem taxonômica, concebida especificadamente para distinguir e ressaltar as políticas que funcionam no âmbito do sistema de produção. Diferentemente das análises comparativas convencionais de pacotes nacionais de políticas industriais que se apoiam frequentemente na racionalidade da política e nos graus de seletividade das diferentes medidas de política, a taxonomia proposta pelo autor mapeia cada medida de política industrial em duas principais dimensões compostas e uma dimensão temporal. 

A primeira dimensão – Modelo de governança e coordenação – cobre um dos principais desafios enfrentados pelo governo na formulação da política industrial, que é a coordenação de diferentes agentes em um modelo de governança multicamadas de política industrial. Um modelo de política é definido de acordo com o modo no qual o país formata sua política industrial e integra os diferentes atores envolvidos na formulação, aplicação e execução. Os países podem estruturar suas políticas de acordo com estratégias baseadas em um programa central ou mediante múltiplas medidas baseadas em iniciativas descentralizadas. 

No primeiro caso, o modelo de política tende a ser de cima para baixo, isto é o governo federal ou nacional formula, aplica e executa as políticas. No segundo, o modelo de política é de baixo para cima, o que significa que a pluralidade de atores dentro do país e nos estados da federação orquestram múltiplas políticas industriais. Nos modelos top-down, as metas, os objetivos e as linhas de ação política são formalizados em planos ou estratégias nacionais (Países do Leste da Ásia, bem como Brasil, África do Sul). Países que adotam modelos de política multicamadas se apoiam em inúmeras ações e iniciativas específicas de política que são conectadas dentro de estratégias de política mais amplas, cuja função é, sobretudo, assegurar coerência quando essas políticas atingem escala e exigem elevado investimento ou afeta interesses nacionais ou federais. Isso é o que ocorre nos Estados Unidos e na Alemanha, e em menor medida no Japão. 

A segunda dimensão considerada na taxonomia – Pacotes de Política e Medidas de Alinhamento – inclui dois conjuntos de medidas no pacote de política industrial: medidas priorizando o lado da oferta e medidas com foco na demanda. A lista das medidas do lado da oferta inclui: políticas de inovação e infraestrutura tecnológica (tipicamente política tecnológica e de inovação, incluindo encomendas pré-comerciais), educação superior e treinamento de mão de obra (política educacional), modernização da capacidade produtiva e operacional (tipicamente políticas industriais, subsídios e incentivos condicionados, esquemas de subvenção com contrapartida etc), acesso a capital de longo prazo (tipicamente bancos e regulamentação financeira, bancos de desenvolvimento, políticas de financiamento de PMEs, políticas macro de taxas de juros), acesso a recursos (políticas tecnológicas e de energia), redes e infraestruturas (tipicamente políticas de infraestrutura e padronização). No lado da demanda, as medidas incluem formas padronizadas de compras públicas (mais ou menos estrategicamente orientadas) bem como medidas destinadas a garantir o acesso das empresas domésticas a mercados externos existentes e novos mercados em desenvolvimento. O autor considera três possíveis níveis para a ação política: setores industriais individuais, sistema de produção fabril e sistema industrial (inclui atividade de construção, energia e agroindústria). 

Indo além das análises comparativas convencionais, que enfatizam a análise da efetividade ou da seletividade das medidas de políticas individuais, o autor propõe articular as medidas individuais de política e analisá-las como parte de um pacote de políticas. Duas principais razões justificam essa abordagem. A primeira reside no fato de que a efetividade de uma política depende de sua vinculação com outras medidas de política que incidem sobre a mesma empresa, setor e instituição específica do sistema fabril. Como crescentemente reconhecido na literatura, medidas horizontais tendem a ter efeitos verticais inesperados. A segunda razão refere-se ao efeito combinado de diferentes políticas tende a ser diferente daquele que o governo pode alcançar pela introdução independente das mesmas medidas de política em diferentes momentos. 

A terceira dimensão incluída na taxonomia é a dimensão temporal, uma vez que as medidas de política têm diferentes horizontes temporais. Por essa razão, o autor trabalha com a ideia de Ciclo de transformação, o qual é definido por um conjunto de medidas que permanecem ativas durante certo tempo e que, dentro desse período, constituem um pacote de políticas abrangentes. Isto é definido independentemente do governo no poder e das medidas de política que introduz durante o seu ciclo político. As dificuldades dos países em sincronizar políticas ao longo do tempo em cada ciclo de transformação bem como na transição de um ciclo de transformação a outro (e assim na transição de um coerente pacote de política a outro) ajudam a explicar as descontinuidades em seus percursos de industrialização. 

Estudos de Casos de Variedade de Política Industrial 

Andreoni aplicou a taxonomia apresentada acima no estudo das variedades de política industrial de três das principais economias industrializadas (Estados Unidos, Alemanha e Japão), cujas políticas constituem historicamente um referencial de aprendizado, e de três importantes economias em fase de convergência (China, Brasil e África do Sul). 

Estados Unidos. Desde os primórdios do século XIX, o governo norte-americano desempenhou importante papel desenvolvimentista e empresarial, adotando e aperfeiçoando várias políticas industrial, tecnológica e comercial. Durante a Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria subsequente, os Estados Unidos adotaram pacotes de política industrial, incluindo contratos de compras governamentais de longo prazo, subsídios, garantias de investimento e medidas estratégicas de resgate. 

Mais importante ainda, o governo federal norte-americano fundou e desenvolveu uma infraestrutura institucional de política industrial que conduziu P&D básico (por exemplo, laboratórios nacionais), bem como administrou e financiou grandes iniciativas industriais e inovações tecnológicas. Nos dias atuais, os principais players são o Departamento de Defesa, o Instituto Nacional de Saúde, a Fundação Nacional de Ciência (NSF), o Instituto Nacional para Padronização e Tecnologia (NIST), o Departamento de Energia e Agricultura e a Administração Nacional de Aeronáutica Espacial (NASA). 

Segundo Andreoni, algumas das mais exitosas medidas de política industrial atualmente nos Estados Unidos foram introduzidas a várias décadas atrás e receberam continuamente apoio ao longo de vários ciclos de transformação. Esse é o caso de dois programas executados pela agência governamental Small Business Administration (SBA): o Small Business Investiment Company (SBIC) de 1958 e o Small Business Technology Research (SBIR) de 1982, o qual foi renovado em 1992 e ganhou a companhia do programa Small Business Technology Transfer (STTR). Esses programas combinam empréstimos, concessões para P&D e compras governamentais pré-comerciais para o apoio de pequenas empresas, produtores de equipamentos originais (OEMs, na sigla em inglês), e empresários especializados na fabricação e modernização de sistemas ou componentes tecnológicos, às vezes para segmentos de nicho. Com o Ato de Fortalecimento do SBIR de 2011, a capacidade operacional e financeira desse programa foi ampliada para alimentar a economia com US$ 3 bilhões em capital financeiro.

De acordo com a tipologia desenvolvida por Andreoni, as políticas industriais do governo federal e dos governos estaduais norte-americanos passaram, desde o ano 2000, por três principais ciclos de transformação. No primeiro ciclo, o pacote de política American Competitiviness Initiative, na Administração Bush (2000-2008), enfatizou os pilares tradicionais da política industrial norte-americana. Especificamente, durante esse ciclo buscou-se: 1) fortalecer a competitividade do sistema industrial, fornecendo habilidades, financiamento e ambiente fiscal amigável aos negócios; 2) assegurar o acesso ao mercado internacional por meio de acordos comerciais bilaterais ou multilaterais; 3) impulsionar diversas iniciativas baseadas em tecnologia e política tecnológica orientada à missão. Iniciativas do governo federal foram complementadas por políticas setoriais dos estados, reflexo de distintas especializações da estrutura industrial. 

A crise financeira de 2007-2008, a vertiginosa retração subsequente da indústria de transformação e a crise no emprego inauguraram um novo ciclo de transformação da política industrial. O American Recovery and Reinvestiment Act (ARRA) formulado pelo governo Obama em 2009 constituiu um pacote de política industrial extremamente articulado, cobrindo praticamente todos os domínios da política. A possibilidade de induzir uma mudança tecno-paradigmática no setor de energia foi considerada como um novo caminho para a mudança estrutural sistêmica e crescimento sustentado. Inúmeras iniciativas de energia limpa, projetos de transmissão de energia e smart grid contaram com garantia de empréstimos enquanto fundos concessionais foram destinados às baterias e materiais avançados. Ademais, a Agência para Projetos Avançados em Energia (ARPA-E) coordenou um novo projeto de pesquisa orientado à missão no setor energético. 

Em 2010, em conjunto com a aplicação do pacote de políticas do ARRA e a continuidade de estratégias voltadas à competitividade introduzidas no governo anterior, a administração Obama adotou um novo pacote de política industrial. Esse novo pacote visava o sistema produtivo e centrava-se em uma série de medidas setoriais destinadas a reforçar a base fabril nacional, bem como a sua presença nos mercados internacionais. 

Nesse terceiro e mais recente ciclo de transformação da política industrial, várias medidas foram introduzidas para reconstruir as bases manufatureira e tecnológica dos Estados Unidos. Além de fortalecer o Manufacturing Extension Partnership (MEP) do NIST, o governo apoiou uma nova rede, National Network for Manufacturing Innovation (NNMI), que congrega institutos regionais que trabalham no desenvolvimento e adoção de tecnologias avançadas de produção. 

Foram lançadas várias iniciativas em alta tecnologia, financiadas com recursos orçamentários aprovados pelo Congresso, em torno de materiais e de tecnologias avançadas de produção, como robótica, inteligência artificial e fabricação aditiva (impressão 3D), com o objetivo explícito de engajar o país na corrida tecnológica mundial. Inúmeros incentivos financeiros e esquemas de desoneração fiscal foram introduzidos. Ademais, duas importantes iniciativas foram criadas com intuito de melhorar o desempenho exportador dos Estados Unidos: a National Export Initiative de 2013 voltada à promoção das missões comerciais e acordos bilaterais de comércio; e a criação e financiamento da Interagency Trade Enforcement Center. Adicionalmente, a capacidade operacional e financeira do EXIMBANK foi reforçada e as empresas orientadas à exportação passaram a receber suporte financeiro específico. 

Japão. Entre a década de 1950 e meados dos anos 1980, o governo japonês adotou e experimentou várias políticas industriais, de comércio e de competividade, por exemplo: subsídio às exportações, aos investimentos, às atividades de P&D e contas de energia; desoneração fiscal preferencial, racionamento de câmbio, gerenciamento de cartéis etc. Também adotou modelos de governança efetivos em torno dos conselhos de deliberação e do MITI – Ministério de Indústria e Comércio Exterior. 

Durante os anos dourados, o sistema industrial japonês se desenvolveu em torno dos principais motores industriais: indústria pesada e indústria química, inicialmente, e setores automotivo e eletrônico, posteriormente. Esse sistema nutria uma ampla e densa rede de médias e pequenas empresas especializadas em mecânica, automação e robótica, processamento de materiais e sistemas de componentes sofisticados. Como no modelo alemão, que será analisado a seguir, a infraestrutura financeira provia financiamento de longo prazo por meio do Banco de Desenvolvimento do Japão (JDB) e de outras instituições financeiras públicas como Banco de Crédito de Longo Prazo (LTCBJ) e do Banco Industrial do Japão (IBJ) enquanto a rede de centros tecnológicos, denominados Kohsetsushi, fornecia a infraestrutura tecnológica. 

Segundo o autor, nos dias atuais, ambas as infraestruturas, a financeira e a tecnológica, permanecem como espinha dorsal do esquema japonês de política industrial. Os centros tecnológicos, atualmente em número de 182, são complementados por institutos de pesquisa de ponta, como o Instituto Nacional de Tecnologia e Ciência Industrial Avançada (AIST, na sigla em inglês).

A partir de meados da década de 1990, a agenda de desregulamentação tornou-se dominante no Japão e a política industrial foi reduzida de modo significativo. O MITI japonês foi reformulado e o novo ministério passou a adotar planos quinquenais de ciência e tecnologia, centrados no fortalecimento da base de conhecimento do país. A crise financeira de 2008 e o terremoto de 2011 foram os gatilhos para o retorno, com força, da política industrial no Japão. Ambos os eventos evidenciaram debilidades emergentes no sistema industrial e energético e a consequente necessidade de restruturação. 

No caso japonês, Andreoni identifica dois ciclos de transformação da política industrial. O primeiro ciclo de transformação identificado cobre o período 1996-2009 e se inicia com o lançamento do primeiro plano quinquenal em 1996. As fontes de financiamento governamental da educação superior foram verticalizadas e os recursos foram alocados em diferentes domínios tecnológicos: ciência da vida, comunicação e informação, meio ambiente e nanomateriais. O terceiro plano quinquenal promoveu o redirecionamento de economia “dura” para economia “soft”, enfatizando a digitalização, eletrônicos digitais, robôs e tecnologias de células de combustível. 

O atual ciclo de transformação foi iniciado em 2009 a partir do lançamento de um amplo pacote de política industrial, denominado Nova Estratégia de Crescimento. A esse lançamento seguiu-se várias iniciativas, entre as quais se destacam: 1) a constituição da Innovation Network Corporation of Japan (INCJ), uma parceria público-privada (governo e 26 empresas) que tem como propósito promover inovação em várias áreas (energia verde, eletrônica, tecnologia de informação e biotecnologia relacionada aos setores de infraestrutura, como abastecimento de água) e fortalecer o valor dos negócios no país; 2) o estabelecimento do Comitê de Competitividade Industrial para formular a nova visão industrial dos país, denominada Visão da Estrutura Industrial 2010, estratégia articulada em torno de cinco indústrias (indústrias relacionadas à infraestrutura, indústrias voltadas a solucionar problemas energéticos e ambientais, indústrias da área de saúde, indústria de fronteira e indústrias criativas) e um amplo número de políticas transversais de apoio à indústria japonesa (reforma fiscal, promoção de P&D, adoção de tecnologias de comunicação e informação e o estabelecimento de um sistema nacional de qualificação vocacional). 

Foram igualmente adotadas medidas seletivas com vistas à reestruturação da organização do sistema industrial. A intenção do governo é transformar o Japão no grande polo industrial de alto valor da região asiática, atraindo empresas e pessoas por meio de tributação preferencial, subsídios e procedimentos de imigração adaptados. Igualmente, o governo promove a padronização internacional e a gestão estratégica de padrões e certificações para abrir novos mercados, bem como apoia a expansão internacional direta de 4,2 milhões de PME com vistas a capturar nichos mundiais. 

Com o desastre na usina nuclear de Fukushima em decorrência do terremoto de 2011, que afetou estratégicas cadeias de valor japonesas (especialmente eletrônicos e automóveis), o Japão lançou um novo Plano Básico de Energia, que estabeleceu metas ambiciosas para desenvolvimento de fontes renováveis, independência energética, energia nuclear e redução de emissões de carbonos. O 4º plano quinquenal de ciência e tecnologia de 2011 reflete a preocupação do Japão em aumentar a resiliência, estabilidade e flexibilidade do sistema de energia. O plano detalha importantes reformas voltadas ao desenvolvimento de uma estrutura de oferta e demanda de energia diversificada e de uma avançada sociedade poupadora de energia. 

Alemanha. Durante as duas décadas seguintes à 2ª Guerra Mundial, a recuperação alemã foi impulsionada por massivos investimentos em indústrias estratégicas bem como pela ampliação das exportações de bens de capital. Empresas como Bayer e Basf, na indústria química baseada em ciência, e Siemens, em eletrônica, engenharia elétrica e telecomunicações, tornaram-se propulsores para todo o sistema manufatureiro. Enquanto isso, uma densa rede de empresas de médio porte de alta tecnologia, e empresários especializados desenvolviam sofisticadas tecnologias de produção, especialmente no setor de máquinas-ferramenta.

De acordo com Andreoni, os três principais pilares da atual política industrial alemã foram erigidos no imediato pós-guerra. São eles: 

     •  Os FraunhoferGesellshaft Institutes - Associação Fraunhofer para a promoção da pesquisa aplicada. Criados em 1947, esses institutos realizam pesquisas colaborativas e enfrentam desafios tecnológicos para todo o sistema industrial alemão. 
 
     •  A infraestrutura financeira, composta por bancos públicos ou quase públicos, especializados no financiamento industrial. Fundado também em 1947, o Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) rapidamente se transformou em banco de refinanciamento de longo prazo especializado no financiamento de bancos que operam com as empresas industriais. A infraestrutura financeira também inclui o Banco Alemão de Compensação e um sistema articulado de bancos de poupança e de cooperativas de crédito que financiam as pequenas e médias empresas (PMEs). 
 
     •  A regulação das relações industriais constitui o terceiro pilar do modelo alemão de política industrial. Desde 1950, o Ato Constitucional do Trabalho e a Lei de Negociações Coletivas funcionam como o marco legal vinculante dos acordos entre as associações patronais e os sindicatos dos trabalhadores. A rigidez desse marco legal foi contrabalançada pelo um sistema dual integrado de treinamento dos trabalhadores (Lei do Treinamento Vocacional), que inclui esquemas de aprendizado, certificação profissional e treinamento padronizado, bem como pela adoção de flexibilização pactuada. 

O quadro institucional sólido no qual se assenta o sistema alemão de produção industrial inclui tanto infraestrutura financeira (bancos de desenvolvimento e bancos locais com foco na indústria) como infraestrutura tecnológica (instituições intermediárias de P&D), as quais se desenvolveram em simultâneo ao longo do tempo e fornecem apoio combinado às empresas industriais. A rede de Fraunhofers conta atualmente com 57 institutos, que empregam 18 mil pessoas, e que são especializados em pesquisa pré-competitiva, elaboração de protótipo e fabricação em escala bem como na comercialização de ideia-produtos, pesquisa aplicada bilateral com empresas individuais e esquemas de transferências tecnológicas. Esses institutos realizam igualmente pesquisas de caráter transversal, incluindo vários setores e plataformas de tecnologia, tais como óptica, sistemas micro eletromecânicos, matérias compósitos e avançados, maquinaria avançada, etc. No decorrer dos anos, essa rede de instituições intermediárias de P&D foi complementada por outras como os Centros Steinbeis e outros programas com foco em setores, promovidos por associações empresariais. Também foram desenvolvidos instituições de pesquisa básica e de educação superior como o Max Planck. 

Desde o ano 2000 aos dias atuais, o autor identifica três ciclos de transformação na política industrial na Alemanha. O primeiro ciclo de transformação cobre o período 2000-2005 e se caracteriza pela crescente ênfase na sustentabilidade ambiental, eficiência energética e fontes renováveis de energia. Como resultado das políticas adotadas, a Alemanha é atualmente o maior mercado fotovoltaico do mundo. Essa transformação contribuiu para a competitividade industrial alemã tanto quanto a reforma nas relações industriais. 

O segundo ciclo de transformação de 2006 a 2009/2010 teve início com o lançamento do ambicioso plano federal, denominado Estratégia de Alta Tecnologia (HST), cuja execução envolveu vários ministérios do governo federal bem como dos estados. Esse plano procurou coordenar e explorar as complementariedades de um amplo espectro de regulação e políticas tecnológicas, de inovação, e de produção. A estratégia buscou responder aos desafios colocados pela globalização. Partindo da premissa de que a Alemanha não pode competir em custo, a estratégia é explorar novas oportunidades em saúde (tecnologia médica e serviços inovadores), sustentabilidade, (processos produtivos eficientes em termos energéticos e de recursos), comunicação e mobilidade (incluído ICT, tecnologia mecânica e materiais avançados para transporte). Além da articulação das políticas ser extremamente complexa, utilizou-se variados tipos de suporte, como subsídios, empréstimos, financiamento concessionais, garantias e participações. 

O terceiro e atual ciclo de transformação foi iniciado em 2010, com o lançamento do HST 2020 e um novo pacote de política de energia, o qual incluiu mais de 120 medidas. Embora o HST 2020 tenha sido construído sobre o arcabouço do plano anterior de 2006, o governo federal enfatizou a excelência da pesquisa e a necessidade de capturar futuros mercados com a combinação de projetos tecnológicos orientados à missão e iniciativas de promoção de exportações. A natureza sistêmica e transversal da política industrial alemã foi retomada na nova visão industrial “inteligente” expressa no documento Indústria 4.0, no qual inteligente significa integração tecnológica entre as indústrias manufatureiras e além, incluindo serviços, produtos inteligente, sistemas integrados, internet das coisas e inúmeras outras aplicações inteligentes. 

Brasil. Desde a Segunda Guerra mundial, o Brasil experimentou três fases de desenvolvimento industrial com correspondente regime de políticas. A primeira fase, que cobre o período 1940 até 1980, foi caracterizada pelo planejamento estatal extensivo em áreas de desenvolvimento setorial (aço, petroquímica e combustíveis renováveis), pela proteção comercial (tarifas ad valorem e lei de similares). O Estado também desempenhou papel crucial na modernização tecnológica (por exemplo, pesquisa em agrotecnologia executada na Embrapa e tecnologia aeronáutica na Embraer). Várias empresas estatais foram criadas, casos da Petrobras, Usiminas, Eletrobrás e Embraer, assim como o BNDES em 1952. 

Andreoni ressalta que algumas dessas empresas e instituições permanecem atualmente como pilares do sistema industrial, financeiro e agrícola do Brasil. A Embrapa, que é a maior agência de P&D da América Latina, é constituída por 47 centros de pesquisa espalhados pelo país e conta com orçamento anual da ordem de US$ 1 bilhão. À semelhança dos Fraunhofers alemães, a Embrapa desempenha um papel intermediário essencial entre o P&D agrícola e industrial, educação, mercado e produção no campo. A Embrapa também transfere conhecimento, soluções técnicas e inovações entre diferentes setores, facilitando assim várias formas de aprendizado intersetorial. 

Na segunda fase, que cobre os anos 1980 e 1990, em razão da crise da dívida externa, a política industrial foi relegada a um segundo plano em favor das intervenções governamentais de ajuste estrutural e de estabilização macroeconômica. Durante essa fase, regimes comerciais especiais foram abolidos, tarifas foram reduzidas e um número significativo de empresas foi privatizado. Criado em 1985, o Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação só conseguiu iniciar programas de promoção à inovação em meados da década de 1990. Em particular, em 1997, o MCTI instituiu vários fundos setoriais de suporte ao FNDCT (Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico), que é o orçamento governamental para o financiamento dos programas tecnológicos. 

A terceira fase do desenvolvimento e da política industrial se inicia em novembro de 2003, com o primeiro governo Lula. Desde então, segundo Andreoni, a política industrial brasileira passou por três ciclos de transformação, em parte em resposta aos desafios industriais emergentes e às transformações no cenário competitivo mundial.

O primeiro ciclo de transformação tem inicio em 2003 com o anúncio do novo pacote de politica Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), cujos objetivos principais eram: 1) fortalecimento da competitividade industrial por meio do desenvolvimento tecnológico em setores-chave (semicondutores, softwares, farmacêutica e bens de capital), para promover a exportação de produtos com alto valor adicionado; 2) o desenvolvimento da legislação e dos sistemas científico-tecnológicos, em particular nas áreas de biotecnologia, nanotecnologia e energia renovável, para capturar oportunidades em indústrias como petróleo e gás, agricultura e farmacêutica. 

Foram criados a ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial) e o CNDI (Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial) para coordenar e executar o novo PITCE e para facilitar o diálogo entre os setores público e privado, incluído as universidades e os institutos de pesquisa. Ambas as políticas industrial e tecnológica foram acopladas a programas altamente específicos de financiamento, como o Profarma e o Prosoft. Igualmente, foram lançados dois programas super-setoriais, Indústria Forte e Inova Brasil, gerenciados pelo BNDES, com investimento total de R$ 4,4 bilhões. Em 2007, a nova lei do FNDCT foi promulgada, resultando na agregação de receitas de 15 fundos setoriais e na adoção de novos instrumentos de crédito. 

O segundo ciclo de transformação teve início em maio de 2008, com o lançamento do ambicioso pacote de política industrial denominado Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP). O PDP foi estruturado em torno de 4 desafios: 1) sustentar o ciclo de expansão, mantendo a taxa de crescimento da FBKF acima do PIB; 2) modernização e diversificação da pauta de exportação; 3) fortalecimento do investimento tecnológico e em inovação; 4) restruturação do sistema industrial e suporte às PMEs bem como aos drivers industriais nacionais. O PDP era um complexo pacote de política industrial alinhado com macro alvos específicos e compreendia 425 medidas de políticas organizadas em 34 programas, incluindo tanto ações setoriais como sistêmicas. A base de funding do BNDES foi substancialmente ampliada e os spreads nas linhas de crédito para bens de capitais foram reduzidos. BNDES também se tornou crescentemente instrumental no suporte das empresas nacionais na conquista de mercado externo.

O lançamento do Plano Brasil Maior em 2011 marca o início do terceiro ciclo de transformação da política industrial. O mapa estratégico subjacente do PBM identificava quatro princípios orientadores interdependentes: 1) fortalecer competências críticas em termos de capacidade de produção, P&D empresarial e habilidades industriais; 2) elevar as cadeias de valor mediante a reorganização e modernização estrutural dos sistemas de produção; 3) expansão dos mercados, interno e externo, para além da especialização em bens primários; 4) buscar a sustentabilidade do desenvolvimento social e ambiental. 

Andreoni destaca que, em linha com o PDP, o PBM redesenhou os alvos da política com base nos conceitos do sistema de produção. Em particular, procurou identificar novos instrumentos para aumentar a efetividade da política industrial e para favorecer a colaboração entre os setores público e privado, mediante o estabelecimento de um novo esquema de governança público privada, incluindo conselhos setoriais de governança. Desse modo, e dada a complexidade dos pacotes de política e a curta duração do ciclo de transformação, o Brasil estaria tentando resolver o problema institucional de alinhar múltiplas e diferentes medidas de política.

China. Durante as duas últimas décadas do século XX, a China preparou sua transição gradual para uma economia de mercado. A política industrial foi parte integrante dos planos quinquenais chineses adotados desde então, embora o 7º Plano Quinquenal (1986-1990) tenha sido o primeiro a introduzir oficialmente o conceito de política industrial. Muitas iniciativas e medidas de política, em especial no período inicial, foram inspiradas nas experiências bem-sucedidas do Japão e da Coreia do Sul. 

De acordo com Andreoni, duas das mais exitosas políticas industriais chinesas foram introduzidas no período do 7º Plano Quinquenal. Em 1986, o Plano Nacional de Desenvolvimento de Alta Tecnologia (também conhecido como Plano 863) criou a primeira estratégia tecnológica articulada nacional do país. Esse plano identificou como alvo um conjunto de tecnologias-chave, incluindo biotecnologia, espacial, tecnologia de informação, tecnologia de laser, automação, energia e novos materiais. Ao longo dos anos, esse plano tecnológico foi sendo atualizado para incluir tecnologias emergentes, como telecomunicação (1992) e tecnologia marinha (1996). 

O segundo programa, denominado Programa Tocha, foi iniciado em 1988. Esse programa promoveu: 1) o desenvolvimento de cluster de alta tecnologia em torno de parques industriais de ciência e tecnologia, parques de softwares, e centros de promoção de produtividade (cluster de inovação); 2) serviços para start-up de empresas de alta tecnologia (incubadoras tecnológicas); 3) serviços financeiros para inovação (fundo de inovação, instituído em 1999, complementado com o fundo de capital de risco, criado em 2007). O programa de clusters de inovação foi alinhado com as zonas de desenvolvimento nacional de alta tecnologia (SHTZ) e com as zonas econômicas especiais (SEZ). A distribuição geográfica dos investimentos públicos e dos investimentos estrangeiros diretos também foi centralmente planejada. 

Na China, os bancos bem como os governos locais desempenham um papel crucial em fornecer suporte financeiro para as empresas dos pilares-alvos da política, em particular as empresas estatais. O Eximbank chinês, o ADBC (Agricultural Development Bank of China) e o CDB (China Development Bank) desempenham até os dias atuais um papel crítico para a execução da política industrial. No geral, a legislação atribui à infraestrutura financeira uma vocação pró-desenvolvimento industrial. 

Na trajetória das políticas industriais da China, Andreoni identifica três ciclos de transformação ao longo do período 1989 aos dias atuais. Ciclo de transformação 1989-1995 foi caracterizado pela combinação de políticas setoriais e um novo conjunto de tecnologias e políticas de aglomeração com vistas à construção de competências domésticas na indústria de transformação avançada e de desenvolvimento de sistemas industriais integradas. O governo identificou cinco pilares estratégicos: automóveis, eletrônicos e semicondutores, maquinaria, construção e petroquímica. Cada setor-alvo foi contemplado com um pacote de medidas de política complementares, tais como: barreiras tarifárias e não tarifárias; quotas de importação; requerimento de conteúdo local; sistema de licenciamento; isenção fiscal; terrenos subsidiados; e empréstimos subsidiados provenientes dos bancos públicos. Ao mesmo tempo, foi adotada política de consolidação industrial, com o governo liderando processos de fusão e aquisição. Essa política se mantem ativa até os dias atuais. Em 2013, a legislação reafirmou a necessidade de construir campeões globais na indústria automotiva, siderurgia, cimento, construção naval, metalurgia de terras raras, eletrônica e farmacêutica. 

Ciclo de transformação de 1996-2000 se caracterizou pela ligeira diminuição dos esforços da política industrial chinesa, com adoção de uma agenda de liberalização de mercado. O 9º Plano Quinquenal incluiu agricultura, infraestrutura e serviços na lista dos pilares industriais. 

O mais recente ciclo de transformação industrial na China teve início em 2002, quando o 16º Congresso Nacional se comprometeu em perseguir um novo caminho de industrialização. O 10º Plano Quinquenal (2001-2005) já havia renovado os esforços da política industrial e tecnológica. Visão que foi confirmada pelo Plano de Médio e Longo Prazo para o Desenvolvimento em Ciência e Tecnologia de 2006, o qual traçou a rota para transformar a China até 2020 em uma sociedade orientada à inovação e líder mundial em ciência e tecnologia em 2050. 

Os principais desafios tecnológicos identificados pelo governo chinês estão relacionados à agricultura, população e saúde, segurança pública, recursos minerais e hídricos, indústria de transformação e energia, os quais foram abordados em um pacote de política com dois pilares. O primeiro consiste em dezesseis megaprojetos de ciências e engenharias para o desenvolvimento de tecnologias-chave. O segundo consiste em 8 programas de P&D em áreas tecnológicas transversais, como energia avançada, manufatura avançada, aeronáutica e aeroespacial, biotecnologia, formação, laser, novos materiais e tecnologias oceânicas. Várias outras medidas de política foram introduzidas a partir de 2005 como parte dos 11º e 12º Planos Quinquenais. 

O novo modelo de política tem se baseado de forma crescente no envolvimento das províncias e das municipalidades, especialmente na execução das políticas nacionais de caráter setorial, casos da indústria automotiva e do setor fotovoltaico. Esse novo modelo de política também tem permitido ao governo central explorar as forças concorrenciais na modernização tecnológica. Empresas de diferentes províncias (e as próprias províncias) têm estabelecido fortes relações competitivas resultando em aumento do dinamismo tecnológico doméstico. Ademais, as empresas estatais se engajaram na corrida tecnológica mundial e junto com o sistema financeiro público tornaram-se os principais propulsores dos investimentos em infraestrutura. Em somente três anos, as maiores redes ferroviárias de alta velocidade foram construídas na China e os trens, que foram construídos com base em capacidades tecnológicas domésticas atingem a velocidade recorde de 500 km por hora. 

As políticas setoriais também foram atualizadas pelos diversos Catálogos de Prioridade de Investimento e novos pilares industriais foram identificados. As indústrias foram selecionadas de acordo com seu papel estratégico e/ou por forte potencial de crescimento. 

Como resultado desse acelerado processo de mudança estrutural e novo enfoque de política industrial, a China entrou em trajetória de inovação nativa. Segundo o autor, até 2005, a China possuía limitada capacidade inovação doméstica. Nos últimos quatro anos, as empresas nos setores de alta tecnologia desenvolveram capacidade de ampliação de escala, dominando, de modo crescente, sistemas complexos de processo e produção, e reduzindo o tempo para colocação no mercado. As empresas também desenvolveram capacidades de redesenho e reengenharia (remontagem de componentes estrangeiros, mudança de funções, material e caracterização de produto). Desse modo, “as empresas estão crescentemente produzindo produtos com qualidade (suficientemente boa) do Japão a preços chineses, tornando evidente o sucesso da nova política de industrialização da China”. 

África do Sul. Segundo Andreoni, durante o período do sistema de apartheid (1976-1993), não obstante o sucesso no estabelecimento de certas indústrias a montante baseada em vantagens de recursos naturais, a política industrial sul-africana esteve sobrecarregada com muitos objetivos e tensões internas que enfraqueciam sua viabilidade de médio e longo prazo. Com o fim do regime de apartheid, o novo governo procurou desenvolver um novo arcabouço de política industrial, expresso no documento Fortalecendo o Desempenho da Indústria de Transformação Sul-africana. 

A nova política industrial representava uma reorientação fundamental para o lado da oferta, com várias medidas de incentivo ao investimento, desenvolvimento de recursos humanos, suporte às atividades de P&D e fornecimento de informação sobre métodos de produção e condições dos mercados internacionais. Todavia, mesmo com ênfase em intervenções pelo lado da oferta, a nova política não deu a devida importância à ampliação dos necessários investimentos em infraestrutura física e institucional. De igual modo, ainda que a necessidade de coordenação e alinhamento das políticas macroeconômicas, comercial e de educação estivesse reconhecida no documento, até recentemente, os esforços de coordenação permaneceram extremamente limitados.

Entre 1995 e 2007, contudo, reformas liberalizantes dominaram a cena econômica sul-africana, enquanto as intervenções de política industrial permaneceram dispersas e descontínuas. Em 2007, com a introdução do Arcabouço Nacional de Política Industrial (NIPF) entrou em seu primeiro ciclo de transformação de política industrial desde a década de 1990. Os quatro principais objetivos desse pacote de política eram: 1) diversificação dos setores tradicionais não comercializáveis no exterior e forte suporte para as manufaturas de alto valor adicionado; 2) movimento para economia do conhecimento; 3) criação de emprego mediante o desenvolvimento de indústrias intensivas de mão de obra; 4) industrialização das regiões marginalizadas e inclusão da população em desvantagem. O NIPF foi executado mediante programas de três anos de duração, os chamados Planos de Ação da Política Industrial (IPAP) 2007, 2010 e 2013, estruturados de acordo com dois eixos principais: intervenções setoriais e intervenções transversais.

De acordo com Andreoni, os IPAPS marcaram uma mudança fundamental na formulação de política industrial na África do Sul por várias razões: 

     1.  O desenho dos planos de ação foi baseado em amplas consultas com o setor privado;

     2.  Os planos destacaram a importância da coordenação e alinhamento de todas as políticas que afetam a industrialização; 

     3.  Os planos foram construídos com rigorosa identificação das restrições e oportunidades chave e por consequência desenvolveu-se um detalhado plano de ação;

     4.  Nos anos recentes, o desenvolvimento industrial tem recebido parcelas crescentes do orçamento governamental disponível. O gasto público com desenvolvimento industrial subiu de ZAR $ 5,8 bilhões em 2010 para ZAR $ 9 bilhões em 2013, com previsão de atingir ZAR $ 12 bilhões em 2016. 

O IPAP 2013/2016 define um amplo número de intervenções setoriais, agrupados em três clusters: 1) setores que já apoiados em 2007 (agroindústria, plástico, farmacêutica, automóveis, têxtil e vestuário, couro e calçados, metalurgia e serviços para processos de negócios; 2) novas prioridades e novas áreas qualitativas de intervenção (indústrias verdes e poupadoras de energia, beneficiação a jusante de minerais e construção naval) e 3) alvos de longo prazo para o desenvolvimento de capacidade em indústrias avançadas (nuclear, aeroespacial e materiais avançados). Já as intervenções transversais incluem oito principais áreas: compras públicas, política de concorrência, inovação e tecnologia, competências para a economia, zonas econômicas especiais, integração regional, política comercial de desenvolvimento e financiamento industrial.  

Outro destaque das intervenções transversais são as zonas econômicas especiais. Em 2000, a África do Sul havia criado zonas de desenvolvimento industrial para atrair Investimento Direto Externo – IDE e promover exportações de commodities com valor adicionado. Em 2013, o IPAP reformou as zonas econômicas especiais, dotando-as de legislação e regulações específicas e alinhando-as aos programas de desenvolvimento das regiões marginalizadas. 

O autor ressalta que o IPAP 2013/2016 reconhece a existência de lacunas na intervenção e desalinhamento ao longo da cadeia de valor de inovação. Todavia, com exceção das incubadoras de negócio vinculadas às universidades ou aos conselhos científicos, a maioria das políticas de intervenção sul-africanas depende de fundos setoriais e instrumentos financeiros. Pouca ênfase foi colocada no desenvolvimento de instituições intermediárias e outras infraestruturas para uma modernização tecnológica sistêmica. 

Tendências mundiais e práticas emergentes na política industrial

De acordo com Andreoni, a despeito da variedade de pacotes, modelos e trajetórias das políticas industriais nacionais, observa-se a emergência de uma série de domínios, práticas de política e estratégias comuns.

Em primeiro lugar, todos os países estão adotando combinação de políticas setoriais seletivas e políticas sistêmicas voltadas à indústria de transformação. Essas últimas visam o desenvolvimento simbiótico (ou restruturação) de grupos complementares de setores industriais. Desse modo, nas políticas manufatureiras, a seletividade vai além das fronteiras setoriais e se concentra nos vínculos entre os setores. 

Em países como Estados Unidos, Alemanha e Japão, as políticas setoriais tendem a operar nos níveis nacional, regional e municipal enquanto as políticas sistêmicas são orquestradas em âmbito central ou federal. Essas últimas consistem, sobretudo, na seleção de tecnologias e habilitação de plataformas tecnológicas, bem como da provisão de suporte financeiro para novos empreendimentos na fronteira tecnológica. Já os países em desenvolvimento, como China e Brasil, têm crescentemente adotados políticas sistêmicas orientadas à indústria de transformação e convergindo para um modelo de governança em multicamadas semelhante ao verificado nos países desenvolvidos. No Brasil, as políticas setoriais são pouco seletivas, uma vez que a maior parte dos setores é alvo, enquanto suas políticas voltadas ao sistema manufatureiro são minadas pela debilidade tecnológica e de infraestrutura. Já a África do Sul está tentando superar o atraso na introdução integral do seu pacote de políticas setoriais e suas políticas voltadas para o sistema manufatureiro continuam perpetuando a polarização, concentrando o suporte governamental em poucos setores tradicionais. 

Em segundo lugar, todos os países fortaleceram de modo significativo os suportes financeiros e tecnológicos para a indústria de transformação e para o sistema industrial como um todo. As infraestruturas tecnologias e financeiras dos países selecionados são, contudo, extremamente diferentes em termos do escopo das intervenções, funções e formas institucionais. 

Países como Alemanha, Estados Unidos e Japão, que contam com infraestrutura tecnológica desenvolvida ao longo do século passado, têm atuado para construir fortes vantagens competitivas em atividades de alta tecnologia. As redes de institutos de pesquisa desses países (Fraunhofers na Alemanha, Kohsetsushi no Japão e NNMI nos Estados Unidos) especializados em pesquisa aplicada à indústria e à manufatura, aumentam a escala da produção e reduzem risco, em particular para as tecnologias emergentes. Essas estruturas de difusão tecnológica são complementadas com iniciativas pontuais orientadas à missão, as quais visam antecipar desafios correntes e emergentes (como problemas relacionados à saúde, mobilidade e meio ambiente). A crescente ênfase em provisão de conhecimento industrial e aprendizado seletivo têm caracterizado os sistemas industriais maduros.

Países industriais emergentes recentemente intensificaram suporte para o desenvolvimento de um sistema intermediário de difusão de atividades de P&D. No caso chinês isso se reflete nos crescentes esforços para desenvolver economias externas, cadeias de valor e ecossistema intensivo em conhecimento industrial em torno das principais empresas nacionais e estrangeiras. O Brasil, que desenvolveu com êxito sua infraestrutura agrotecnológica, agora procura replicar o modelo da Embrapa para promover a inovação industrial mediante a criação da Embrapii – Empresa Brasileira de Inovação Industrial. Na África do Sul, entretanto, pouca ênfase tem sido dada ás instituições intermediárias do desenvolvimento industrial e ao desenvolvimento de infraestrutura tecnológica publico-privada.

Em terceiro lugar, os esquemas de suporte financeiro incluem empréstimos, financiamentos de longo prazo, subvenção de contrapartida, garantias são adotados em todos os países selecionados (exemplo SBIR nos EUA, InnoFund na China, FNDCTno Brasil e MCEP na África do Sul). A efetividade desses esquemas depende do grau de seletividade do suporte financeiro concedido bem como da existência de infraestrutura financeira. Na Alemanha e também Brasil e China, os bancos de desenvolvimentos são um importante braço operacional para executar os esquemas públicos de financiamento bem como orientar, coordenar e apoiar as estratégias de longo prazo. 

E por último, todas essas medidas do lado da oferta têm sido crescentemente combinadas com uma ênfase renovada na política industrial de demanda. A crescente concorrência internacional tem empurrados todos os países a apoiar a demanda interna com políticas de compras governamentais mais estratégicas e a promover a demanda externa com apoio seletivo às empresas orientadas às exportações, em particular, mediante benefício fiscal e apoio financeiro de bancos especializados (caso do EUA, Japão e China). 

Para o autor, a nova fronteira das políticas industriais parece extremamente complexa. A despeito de um número de domínios-chaves da política industrial característica para todos os países, a variedade persiste e, em certa medida, aumenta em resposta às diferentes trajetórias industriais e aos caminhos das políticas. Novas tensões também estão surgindo dentro e entre regiões. Se bem que políticas industriais continuam atuando dentro das fronteiras nacionais, os sistemas industriais de transformação estão tão integrados que os impactos das políticas nacionais têm cada vez mais consequências em todos os lugares. Ademais, a complexidade dos novos sistemas industriais torna os problemas da coordenação, sincronização e alinhamento dos pacotes de política mais urgentes do que no passado. O desafio do alinhamento vai além do conjunto de políticas industriais dentro do pacote, e se refere também ao alinhamento com as políticas macroeconômicas. 

Embora não exista um “modelo único” de estratégia de política industrial, Andreoni sustenta que a compreensão das variedades de experiências de política industrial de países expande a imaginação de políticas governamentais e aponta para a oportunidade de melhorar a coordenação, alinhamento e sincronização de pacotes de políticas industriais.