Panorama das Políticas Nacionais de Ciência, Tecnologia e Inovação

De acordo com a OCDE, a crise financeira recente afetou duramente as atividades de ciência, tecnologia e inovação (CT&I), as quais permaneceram fracas mesmo após a recuperação subsequente. Cerca de oito anos após o início da crise, o crescimento mundial permanece modesto. As fracas perspectivas de crescimento da economia mundial têm freado os investimentos empresariais, incluindo em atividades de inovação, as quais são essenciais para a reativação da dinâmica empresarial e para o crescimento da produtividade. Reconhecendo o potencial da CT&I em desencadear uma nova revolução na produção e impulsionar a produtividade, os países membros da OCDE e economias não membros têm enfatizado o reforço às capacidades nacionais de CT&I e priorizado a promoção de inovação empresarial nas agendas de políticas. 

Os países têm, todavia, seguido diferentes trajetórias na construção de suas capacidades de inovação, em razão de condições econômicas nacionais distintas. Enquanto certos países registraram crescimento lento durante mais de uma década (caso do Japão e de vários países da União Europeia), outros apresentaram crescimento econômico relativamente mais forte (por exemplo, Coreia do Sul, Israel, Austrália e Estados Unidos). Vários países, incluindo Coreia do Sul, Reino Unido e Estados Unidos têm ampliado os investimentos em capital baseado em conhecimento (KBC, na sigla em inglês), enquanto Japão e diversos países europeus tem experimentado crescimento modesto desses investimentos em ativos intangíveis, especialmente após 2012. Em consequência, a divergência entre os países da OCDE em capacidade de inovação tem aumentado. 

Como ressalta a OCDE, inovação resulta de um processo de acumulação, isto é, acumulação de conhecimento, capital e tecnologia. Se as condições econômicas permanecem fracas e há uma piora nas previsões de crescimento mundial, os países aprisionados em trajetórias de baixo crescimento enfrentam grande dificuldade para sustentar os investimentos em capacidade de inovação e se tornam, no médio prazo, susceptíveis ao retrocesso e a um maior distanciamento em relação aos líderes mundiais de inovação. 

Durante e após a crise financeira recente, os investimentos governamentais em P&D e os pacotes econômicos excepcionais de recuperação compensaram parcialmente a queda dos gastos empresariais com P&D. Porém, em vistas das atuais condições orçamentárias, os esforços governamentais em P&D se estabilizaram, e até mesmo recuaram em diversos países. 

A intensidade das dotações orçamentárias governamentais e desembolsos com P&D (GBAORD, na sigla em inglês) relativamente ao PIB decresceu na maioria dos países da OCDE e em diversos países não membros entre 2012 e 2015, refletindo simultaneamente a relativa recuperação do PIB e a estagnação ou declínio absoluto nos orçamentos públicos de P&D. Adicionalmente, em diversos países, as atividades de P&D respondem atualmente por menores fatias dos gastos públicos em comparação com quinze anos atrás. 

As tendências de longo prazo do GBAORD mostram uma convergência entre os países na intensidade dos orçamentos públicos alocados para P&D, medida em percentagem do PIB. Os orçamentos públicos de P&D oscilam entre 0,40% e 0,90% do PIB, o que indica que os esforços públicos dedicados à pesquisa e desenvolvimento podem ter atingido a sua intensidade máxima. No extremo inferior, estão incluídos alguns países de baixa renda da Europa Central e os países da América Latina e, no topo, Alemanha, a Coreia do Sul e alguns países nórdicos (Dinamarca, Islândia e Finlândia). 

O relatório destaca que o esforço científico já não é mais reservado aos países de alta renda. Mais de um terço dos gastos com a pesquisa pública mundial se concentra em economias não membros da OCDE. Por exemplo, em 2014, a China, com a segunda maior base científica do mundo, gastou cerca do dobro do Japão em atividades públicas de P&D. Da mesma forma, a Índia, Rússia, Taiwan, Irã e Argentina mantêm alguns dos maiores sistemas de ciência pública do mundo.

No contexto atual de baixo dinamismo econômico e restrições orçamentárias, a recuperação dos investimentos em P&D não poderá contar com o impulso dos investimentos governamentais. A OCDE destaca que essa situação econômica e fiscal está remodelando as condições e modalidades das intervenções governamentais no campo da CT&I. 

Como mostra os resultados da pesquisa internacional conjunta realizada pela União Europeia e OCDE em 2014 e em 2016 junto a 52 países, as ações de política de CT&I vêm, nos anos recentes, mudando ligeiramente de foco, forma e alvo. Em todos os países participantes, verificou-se uma ou mais alterações nas prioridades e no leque de iniciativas de políticas ativas de CT&I, embora em alguns países tenham ocorrido mudanças mais profundas do que em outros. De igual modo, as mudanças introduzidas foram mais substanciais em algumas áreas de políticas do que em outras, com destaque para o financiamento de empreendedorismo e inovação empresarial e para política de pesquisa pública, incluindo racionalização de gastos e fortalecimento de governança.

A maioria dos países participantes atribuiu alta prioridade à promoção da inovação empresarial e ao empreendedorismo em reconhecimento do papel central que as empresas privadas desempenham no processo de inovação. Essa característica independe do grau de avanço do sistema nacional de inovação, medido em termos da intensidade do gasto doméstico com P&D como porcentagem do PIB. Entretanto, os enfoques em práticas variam. Alguns países enfatizam os programas de apoio às empresas, outros o aperfeiçoamento do arcabouço para inovação, e outros se concentram em áreas-alvo de prioridades estratégicas. 

Segundo o relatório, de modo geral, nos países que estão nas posições mais elevadas da classificação em termos de P&D empresarial e inovação, maior importância é atribuída aos investimentos em ciência básica (pesquisa pública e recursos humanos) para fortalecer os fundamentos das futuras inovações. Esses países de alto desempenho também tendem a orientar seus suportes à pesquisa e inovação para obtenção de vantagens competitivas em futuras áreas de crescimento, como tecnologias verdes e saúde. Em contraste, as pequenas economias abertas da área da OCDE com alta exposição ao comércio e aos investimentos estrangeiros diretos tendem a eleger como prioridades da política os desafios da globalização do CT&I e aumento da cooperação internacional.

Segundo a OCDE, as economias emergentes em fase de convergência também buscam responder aos desafios colocados pela globalização do CT&I, uma vez que buscam escapar da “armadilha da renda média” e alcançar, por meio de inovações, os segmentos de maior valor agregado das cadeias globais de valor (GVC, na sigla em inglês). Esses países mobilizam inovações para diversificar suas economias e para construir áreas competitivas estratégicas. Esse é o caso da China, que tem como meta transformar a economia do país, com crescimento impulsionado por inovações, até 2020, e também da Indonésia, Índia, África do Sul e Peru. Já países como Argentina, Chile, México, Tailândia e Turquia estão colocando maior ênfase em áreas de prioridades estratégicas e de competitividade relativa.

Estratégias Nacionais de Inovação

 De acordo com a OCDE, as estratégias nacionais de CT&I tornaram-se um importante pilar das estratégias de crescimento pós-crise e desempenham várias funções na formulação de políticas governamentais: 

     •  Em primeiro lugar, articulam a visão do governo sobre a contribuição da CT&I para o desenvolvimento social e econômico de um país.  

     •  Em segundo lugar, estabelecem prioridades para o investimento público em CT&I e identificam o foco das reformas governamentais (por exemplo, o financiamento da pesquisa universitária, sistemas de avaliação). As estratégias também mobilizam os atores da CT&I em torno de objetivos específicos (por exemplo, questões energéticas, ambientais ou de saúde), e podem ajudar a orientar os investimentos de atores privados bem como das universidades e institutos públicos de pesquisa para áreas ou tecnologias prioritárias.  

     •  Em terceiro lugar, a elaboração destas estratégias pode envolver as diferentes partes interessadas (comunidade científica, agências de financiamento, empresas, sociedade civil, governos regionais e locais) em consultas amplas que ajudam a construir uma visão comum do futuro e facilitam a coordenação no âmbito do sistema de inovação.

De acordo com a OCDE, as estratégias nacionais de CT&I seguem uma visão e são formuladas com base em evidências apoiadas em dados e com utilização de ferramentas de oportunidade, tais como cenários e análise de forças-debilidades-oportunidades-ameaças (SWOT, na sigla em inglês). O processo de desenvolvimento de uma estratégia de inovação é talvez mais importante do que o próprio documento, pois ajuda a revelar problemas, barreiras e oportunidades ocultas, além de promover um processo de aprendizagem. 

Os aspectos operacionais das estratégias nacionais são frequentemente deixados a cargo dos atores de inovação, como os ministérios, ou das agências governamentais de execução e financiamento. Em alguns casos, as estratégias nacionais articulam as prioridades da política de CT&I em termos da combinação dos instrumentos de política. Dado a amplitude da política de inovação, há um grande número de instrumentos na caixa de ferramenta, que ultrapassam o foco estrito em pesquisa. A título de exemplo, o relatório menciona que as estratégias nacionais da Austrália, Bélgica e Finlândia incluem esquemas de incentivos fiscais para o P&D.

Em vários países, as estratégias nacionais para CT&I estabelecem metas quantitativas para o desempenho e progresso, especialmente para os gastos com P&D. O volume do gasto bruto com P&D (GERD, na sigla em inglês) a ser alcançado é, em geral, expresso como porcentagem do PIB e, em alguns casos, as contribuições relativas dos setores público e privado também são especificadas. Alguns países definem e monitoram metas também para outras variáveis. Por exemplo, a China estabelece metas para o resultado dos investimentos em CT&I em termos de patentes, citações, publicações e crescimento da produtividade verde, enquanto a Coreia do Sul monitora a criação de emprego relacionado à ciência e tecnologia. 

Muitos países definem em suas estratégias nacionais de CT&I regras para avaliação. São objetos de avaliação não somente os instrumentos e a intervenção política discreta, mas também o inteiro portfólio de pesquisa ou o sistema de pesquisa e inovação em sua totalidade. 

No entanto, mudanças no contexto no qual as inovações emergem e as intervenções de política ocorrem têm exigido ajustes nas estratégias nacionais. O desenho de políticas de inovação e a definição de estratégias nacionais tornam-se cada vez mais complexos à medida que o governo procura adaptar a dinâmica interna do sistema nacional de CT&I e equilibrar a mudança na política de CT&I com mudanças externas nas políticas públicas. De um lado, as políticas de inovação têm como objetivo responder a um amplo leque de desafios, mobilizar um amplo conjunto de políticas e de atores e participantes de CT&I, ao mesmo tempo em que, de outro lado, restrições orçamentária e intensa concorrência de interesses políticos (como sustentabilidade dos sistemas de previdência e saúde) pressionam fortemente o orçamento público para inovação. 

Para escapar da armadilha de baixo crescimento, os governos têm procurado, em particular, fortalecer a competitividade doméstica. Por essa razão, o aumento da capacidade inovadora das empresas domésticas tornou-se o cerne dos planos nacionais de ciência, tecnologia e inovação em muitos países da OCDE e nas economias emergentes. Os formuladores de política se concentram cada vez mais em fortalecer a capacidade das empresas em investir em P&D e em inovação, bem como em melhorar a eficácia da combinação de políticas científicas, tecnológicas e de inovação.

De acordo com o relatório, no grupo dos países da OCDE, algumas das principais iniciativas de integração das estratégias nacionais de inovação nos programas de competitividade foram realizadas pelos grandes atores em inovação, a saber:

     •  Na Alemanha, a Estratégia de Alta Tecnologia foi revista em 2014 para melhor integrar as perspectivas de mercado para áreas tecnológicas específicas e a necessidade de responder aos desafios sociais. A revisão de 2014 colocou ênfase nas empresas inovadoras de pequeno e médio porte.  

     •  A Austrália adotou, em 2014, seu Programa Nacional de Investimento e Competividade da Indústria (IICA, na sigla em inglês) e estabeleceu uma força-tarefa ministerial para promover a produtividade mediante P&D e inovação. Em 2015, foi lançado o Programa Nacional de Ciência Inovação, que tem o propósito de impulsionar a ciência e a inovação na Austrália em quatro áreas-chave: capital e cultura, colaboração, talentos e competências e governo, como exemplo.  

     •  A Coreia do Sul lançou, em 2015, seu Plano de Ação para a execução do seu Terceiro Plano de C&T. Um montante da ordem de US$ 21 bilhões foi direcionado para os investimentos nacionais em P&D e, entre outros objetivos, para desenvolver tecnologias estratégicas e criar novas indústrias.  

     •  Os Estados Unidos atualizaram, em 2015, a Estratégia para Inovação Americana que funciona como guia de referência para os investimentos nos componentes básicos das inovações norte-americanas e para a promoção de mercados competitivos e empreendedorismo produtivo.  

     •  No Japão, o Quinto Plano Básico de C&T (2016-2020) fornece as orientações de médio e longo para a política nacional de CT&I e responde, entre outros, aos desafios políticos de elevar a competitividade da indústria de transformação.  

     •  No Reino Unido, o novo Plano de Produtividade busca assegurar a infraestrutura e o ambiente necessários para o processo inovador nos setores de pesquisa e empresa-empresa. Como parte dessa iniciativa, o Plano de Competitividade estabelece um conjunto de políticas para melhoria do ambiente de negócios e para assegurar ampla concorrência. 

O relatório destaca que, nas principais economias emergentes, o potencial de contribuição da pesquisa e inovação para o crescimento econômico e produtividade também tem sido enfatizado nos programas nacionais:

     •  Na China, o 13º Plano Quinquenal (2016-2020) tem como objetivo fortalecer a competitividade e a influência internacional da China em ciência e tecnologia, bem como avançar no desenvolvimento de áreas tecnológicas fundamentais e críticas para a reestruturação econômica e modernização industrial.  

     •  No Brasil, a nova Estratégia Nacional para CT&I (2016-2019) busca resolver as defasagens tecnológicas do país e elege como alvo algumas poucas indústrias promissoras (energias renováveis, petróleo submarino, espaço e tecnologia de informação).  

     •  A Rússia anunciou, em 2015, a Iniciativa Tecnológica Nacional, que estabeleceu um novo modelo de longo prazo para alcançar a liderança tecnológica. Os alvos da iniciativa são os novos mercados tecnológicos, como os drones não pilotados para os setores industriais e de serviços, produtos neurotecnológicos, soluções baseadas em rede para a entrega personalizada de alimentos. 

Parcerias Público-Privadas em CT&I

Embora não seja um fenômeno recente, as parceiras público-privadas (PPPs) se tornaram um componente-chave dos programas de inovação em áreas prioritárias das estratégias nacionais de vários países-membros da OCDE. Do ponto de vista dos governos, além de ser um instrumento atraente para correção das falhas de mercado e de coordenação nas atividades de pesquisas e inovação e, desse modo, alavancar os investimentos privados em CT&I, as PPPs podem tornar as políticas de pesquisa e inovação mais receptivas aos desafios globais e sociais. Para as empresas, a parceira com a pesquisa pública pode ajudar a solucionar problemas, desenvolver novos mercados ou gerar valor por meio da cooperação e coprodução. Ademais, as PPPs oferecem oportunidades para compartilhar riscos, recursos e orientação. 

As modalidades de PPPs em CT&I são bastante diversas, incluem: programas de pesquisa colaborativa, centros de pesquisa tecnológica (com funding público e privado), encomendas de inovação, programas de extensão e comercialização tecnológica, entre outros. De acordo com a OCDE, as PPPs em pesquisa e inovação vão além da pesquisa pré-comercial e pode contemplar investimentos conjuntos em infraestrutura tecnológica, desenvolvimento de recursos humanos, atividade de desenvolvimento e testes tecnológicos, bem como compromissos de comercialização. 

No mundo econômico atual, as PPPs em pesquisa e inovação são concebidas como relação jurídica ou acordos legais com período de tempo fixo ou indefinido entre atores públicos e privados, tais como indústrias, universidades, institutos de pesquisa tecnológica, empresários. Nas PPPs, ambos os lados participam do processo decisório e investem recursos escassos, como dinheiro, pessoal qualificado, facilidades e informação, com propósito de alcançar objetivos comuns de pesquisa e inovação. Os parceiros compartilham riscos, recompensas e responsabilidade pelos investimentos conjuntos. 

As PPPs são incentivadas através de consórcios de financiamento (por exemplo, Irlanda, Peru e Espanha) e de iniciativas / centros de pesquisa conjuntos. A Suécia e o Reino Unido investiram recentemente US$ 35 milhões e US$ 725 milhões, respectivamente, em iniciativas de parceria estratégica de grande escala com o potencial de levantar um montante equivalente de financiamento privado. No âmbito da UE, as novas PPPs incluem as iniciativas tecnológicas conjuntas de longo prazo (JTI, na sigla em inglês), que deverão receber US$ 12 bilhões do setor privado ao longo dos próximos sete anos.

Segundo o relatório, nos anos recentes, as PPPs mais estratégicas que têm surgido nos países da OCDE buscam resolver desafios específicos nos setores industriais e tecnológicos e têm um horizonte de mais longo prazo do que os tradicionais esquemas de colaboração público/privado. Nessas PPPs, participam pelo menos três parceiros, os quais, em geral, se comprometem com amplo volume de funding durante toda a vida do projeto, o que ajuda a reduzir a incerteza na pesquisa e inovação. Os resultados do projeto são especificados de modo a apoiar atividades de pesquisa não genéricas pré-competitiva e as atividades de inovação conexas com objetivo de abordar problemas de longa data e gerar novos conhecimentos e tecnologias com grande potencial de fortalecer a base industrial nacional, criar empregos e influenciar áreas de importância estratégica. 

Exemplos de PPPs estratégicas voltadas a problemáticas específicas em setores industriais ou tecnológicos são encontrados no Canadá (programa cooperativo no setor aeroespacial), nos Estados Unidos (Instituto Nacional de Inovação em Manufatura Aditiva), Holanda (política de setores-chave). Há igualmente PPPs com foco em áreas científicas e tecnológicas emergentes, como nanotecnologia e tecnologias relacionadas à mudança climática, que estão, em geral, alinhadas com as estratégias nacionais de inovação, como são os casos: da Aliança Estratégica Pesquisa-Indústria na China, da Aliança para Inovação e do programa Research Campus, ambos na Alemanha, do Programa de Subvenção para Redes Estratégicas no Canadá, e do Consórcio Magneto em Israel e do Programa Estratégico para Inovação Industrial na França. 

Outros exemplos de PPPs lançados nos últimos anos em áreas de CT&I que são estratégicas, de longo prazo, de larga escala, elevado risco e diversos parceiros incluem: o Programa Centros de Pesquisa da Irlanda, que busca desenvolver centros de pesquisa de classe mundial, o Programa Campus Pesquisa na Alemanha, o qual busca fortalecer a cooperação entre ciência e indústria, e o Feder-Interconecta da Espanha, cujo propósito é o desenvolvimento de novas tecnologias em áreas tecnológicas voltadas ao futuro. 

No âmbito da União Europeia, três programas de pesquisa de larga escala baseado em PPPs foram lançados em 2008 em áreas particularmente afetadas pela crise mundial: Fábricas para o Futuro, Edifícios com Eficiência Energética, Veículos Verdes. Essas PPPs estratégicas se mostraram úteis para fortalecer as cadeias europeias de valor e promover as PMEs que representam 25% dos parceiros nos projetos. No atual programa europeu de pesquisa, o Horizonte 2010, as PPPs desempenham um papel- chave para encorajar pesquisa e inovação em áreas estratégica. 

De acordo com o relatório, nos anos recentes, as PPPs também estão se tornando um instrumento popular nas políticas verticais de inovação em inúmeros países da OCDE. As PPPS integram amplos pacotes de políticas de apoio a estratégias de especialização inteligente e a programas setoriais de inovação, como os programas de aglomeração e os programas regionais de inovação. Exemplos de políticas verticais de inovação com foco em PPPs incluem: o Programa de Cluster de Inovação da Suécia, os Institutos de Pesquisa Tecnológica na França e o Programa Greentic na região belga da Valônia.

Outra importante tendência identificada no período recente nos países da OCDE refere-se à inclusão de PMEs nas PPPs em CT&I. De modo crescente, as iniciativas de PPP requerem ou visam diretamente as PMEs para colaboração com as instituições públicas de pesquisa. Exemplos são encontrados na Dinamarca, Espanha, Bélgica e México. 

Em diversos países, foram criados plataformas e polos tecnológicos nacionais, que funcionam como espaços físicos e virtuais para empresas e institutos públicos de pesquisa se conectarem e obterem acesso a recursos, competências e assistência técnica. Alguns governos também introduziram programas de transferência de tecnologia (Alemanha, Lituânia), explorações tecnológicas (Coreia do Sul) e aceleradores (Turquia) para ajudar a trazer os resultados da pesquisa pública para o mercado. Em âmbito internacional, os países bálticos lançaram um projeto Baltic BSR Stars (2015-17) que visa criar fortes ligações entre ambientes de pesquisa, clusters e redes de PMEs entre os países dessa região. Algumas dessas iniciativas incluem esquemas de PPP, como são os casos dos Centros Catapulta no Reino Unido e da Agência Callaghan de Inovação na Nova Zelândia, do Programa Adaptável e Transparente de Transferência de Tecnologia (A-Step) do Japão.

O relatório destaca igualmente o crescente uso de PPPs nas colaborações internacionais em CT&I. As iniciativas abrangem uma vasta gama de temas de inovação, que vão desde tecnologias de informação e comunicação e digitalização das atividades de CT&I e de PPPs com foco em setor/indústria (automobilística, nanotecnologia, etc.) a preocupações mundiais em termos de saúde (doenças neurocognitivas como o mal de Alzheimer) e os grandes desafios do crescimento verde e da eficiência energética. 

Existem várias vantagens em estimular a cooperação internacional em PPPs. Além da complementariedade de conhecimento entre diferentes regiões geográficas e organizações, a colaboração internacional no estágio de desenvolvimento possibilita, sobretudo, em biotecnologias, a realização de teste em diferentes condições e contexto, o amplo compartilhamento de resultados e padronização dos parâmetros.

Políticas Nacionais de Aglomeração

A maioria dos países da OCDE adota um enfoque baseado em clusters para inovação. A razão principal para as políticas públicas promoverem a aglomeração, mediante investimento em infraestrutura, conhecimento, atividades de rede e em treinamento, reside no fato de que ampliam os efeitos de transbordamento do conhecimento, o que resulta em mais inovação, elevação de produtividade e aumento da competitividade.

Desde a década de 1990, países como Alemanha, Áustria e Finlândia têm estimulado a formação de aglomerações. Em países mais intensivos em P&D, os clusters tendem a ser guiados pela ciência e tecnologia e frequentemente são componentes-chave das políticas nacionais de apoio aos vínculos entre universidades e institutos de pesquisa e o setor empresarial. Em países menos intensivos em P&D, as aglomerações de empresas são formadas, em contraste, com base em vantagens comparativas setoriais. 

Os instrumentos de política para promoção de aglomeração inclui o fornecimento de recursos condicionados à localização, de edifícios e facilidades para que as empresas operem, geralmente, em estreita proximidade com serviços de inovação empresarial, tais como escritórios de transferência de tecnologia e incubadoras. Outras ferramentas para promover intercâmbios e cooperação em clusters incluem a organização regular da reunião de representantes dos membros do cluster e outras organizações com o objetivo de encontrar parceiros adequados para atividades de inovação e inovações. Frequentemente, os clusters são desenvolvidos nas vizinhanças de universidades e institutos públicos de pesquisa já existentes, os quais provêm conhecimentos, competências e infraestrutura necessária para inovação e empreendedorismo, sobretudo nos setores de alta tecnologia. 

Segundo o relatório, alguns países da OCDE reformaram recentemente suas políticas nacionais de aglomeração para promover um modelo de desenvolvimento baseado em redes de clusters, no qual as aglomerações localizadas em diferentes áreas e ativas em diferentes setores industriais são estimuladas a estabelecer vínculos entre si, doméstica e internacionalmente. Os elementos desta abordagem baseada em redes incluem, muitas vezes, o reforço do componente de pesquisa do cluster e abordagens interdisciplinares e intersetoriais. Exemplos desse novo enfoque são encontrados em países como Alemanha, onde a integração das empresas e da ciência nos fluxos mundiais de conhecimento mediante a internacionalização de clusters de ponta faz parte da Estratégia Nacional de Alta Tecnologia, bem como Austrália, Finlândia, França, Hungria e Polônia.

Países como Austrália, Bélgica (Flandres), Croácia, Polônia, Portugal, Eslovénia e Turquia também revisaram as suas políticas de clusters ou introduziram programas de apoio à internacionalização de clusters-chave e ao fortalecimento de suas capacidades para se engajarem nos mercados internacionais e cadeias mundiais de abastecimento. Na Noruega, a iniciativa Centros Globais de Especialização que integra o Programa Clusters de inovação é dirigida a clusters maduros com uma posição global. O seu objetivo é melhorar a posição concorrencial dos clusters, nomeadamente a sua atratividade dentro das GVC.

Em países como Alemanha, França, Irlanda, Itália, Japão Reino Unidos e Turquia, a atenção política tem recentemente se concentrado também no fortalecimento do componente pesquisa dos clusters e dos vínculos entre as universidades e organizações públicas de pesquisa e o setor empresarial. De acordo com o relatório da OCDE, como o aprofundamento da globalização e a crescente concorrência estão incentivando a especialização e internacionalização dos clusters, os governos têm reorientado a ação política em áreas com alto potencial de efeitos de transbordamento positivos. 

Diversos países membros da OCDE e em alguns poucos países não membros estão adotando políticas de promoção de clusters com foco interdisciplinar e multissetorial. A vinculação de diferentes setores é vista como uma oportunidade para promover a pesquisa e inovação de ponta. Políticas de promoção de clusters com um claro enfoque intersetorial, têm sido, por exemplo, desenvolvidas na Colômbia (notadamente nas áreas de biotecnologia e agroalimentar), na França e na Holanda.

Políticas de Estímulo ao P&D e às Inovações nas Empresas

As empresas são os principais atores dos sistemas nacionais de inovação. São elas que transformam ideias em valor econômico e empregos e respondem pela maior parcela dos gastos domésticos com P&D na maioria dos países e realizam, igualmente, inovações não tecnológicas. Ademais, empresas recém-criadas podem explorar conhecimentos que não são utilizados pelas empresas existentes, o que é especialmente verdadeiro nos setores intensivos em conhecimento. 

Para estimular P&D e inovação empresarial, os governos utilizam combinações de políticas e empregam um amplo leque de instrumentos. Segundo a OCDE, a combinação de políticas para a promoção de inovação ganhou popularidade ao logo das duas últimas décadas em um contexto de complexidade e incerteza crescentes. A maior complexidade resultou do maior número e variedade de objetivos, arranjos, participantes, alvos e instrumentos, que requer um enfoque holístico na governança, bem como da necessidade de avaliação de política baseada em evidências. 

O suporte governamental ao P&D e à inovação se justifica como meio de superar falhas de mercado que deprimem o nível de P&D e atividade de inovação em uma economia. O apoio governamental assume várias formas e inclui: 

     •  Suporte financeiro, o qual pode ser direto, como subvenções, empréstimos, garantias, encomendas; ou indireto, como os incentivos fiscais (ver Tabela abaixo);  

     •  Suporte não financeiro, que inclui o fornecimento de serviços (rede, treinamento, campanhas de informação), acesso a facilidades (plataformas tecnológicas, aceleradores, tecnologia de informação e comunicação), o fornecimento de pessoal (cessão, programas de tutoria, etc.) e provisão de visibilidade e reconhecimento (prêmios, recompensas, padronização, normas técnicas); 

     •  Infraestrutura e plataformas de CT&I, que promovem e fortalecem a interação e os fluxos de conhecimento entre os atores de CT&I; 

     •  Regulação que define e limita as interações e os comportamentos das empresas, incluindo legislação em áreas com impacto nas decisões das empresas, tal como direito de propriedade intelectual, imigração, universidades;  

     •  Instituições e governança, as quais abrangem todos os arranjos de governança no âmbito nacional, regional e local e as instituições e normas relevantes ao sistema nacional de inovações. 

Uma das mais comuns características das combinações de políticas é, segundo o relatório, a sua natureza binária: instrumento do lado da oferta versus do lado da demanda; funding direto versus indireto; apoio genérico versus suporte direcionado, etc. Instrumentos do lado da oferta visam estimular a oferta e a produção de conhecimento, com o propósito de acelerar os efeitos transbordamento do conhecimento e as externalidades, enquanto os instrumentos do lado da demanda buscam impulsionar as oportunidades de mercado e a demanda por inovação, bem como encorajar os fornecedores a atender às necessidades dos usuários. Apoios direcionados a tecnologias, setores ou tipos de empresas promovem campos específicos de P&D e inovação ou setores industriais ou tipos específicos de empresas, como as PME ou empresas de base tecnológica recém-criada. 

A intervenção política para a inovação empresarial visa uma grande variedade de atores, incluindo empresas, mas também outros. O apoio público pode ser diferenciado pelo tamanho da empresa, idade, indústria (ou setor), nível tecnológico ou intensidade de P&D. Pode igual ter como alvo atores não empresariais, tais como: as universidades (para encorajar, por exemplo, consultoria acadêmica, mobilidade setorial e P&D colaborativo), intermediários de CT&I como os incubadores, administração pública (para incentivar encomendas governamentais de inovação e facilitar o acesso de PMEs nas licitações públicas) e indivíduos (empresários, os mais altamente qualificados, etc.).

O relatório apresenta os resultados do mapeamento em larga escala, realizado pela OCDE em conjunto com a UE, da combinação de políticas para P&D e inovação empresarial em 52 países, incluindo os países da OCDE e os principais países não membros, que representam estimados 98% do P&D mundial. Esse mapeamento mostra tanto as mudanças nos anos recentes como as alterações esperadas para o futuro próximo.

Em geral, os governos pretendem melhorar a capacidade e as competências das empresas para P&D e inovação. Este objetivo estratégico está no coração da política nacional de inovação na maioria dos países abrangidos pela enquete realizada pela OCDE e UE, independentemente do grau de avanço e das peculiaridades nacionais dos seus sistemas de inovação. 

De acordo com o relatório, uma parcela crescente do orçamento governamental para P&D tem sido alocada para o setor empresarial e não para a pesquisa pública, sinalizando uma mudança da política em termos de objetivos estratégicos (aumento da capacidade de inovação das empresas), instrumentos e alvos (empresas). Entre 2006 e 2013, houve um aumento de esquemas generosos de incentivos fiscais para P&D. Em vários países, a parcela de recursos governamentais destinada às atividades de P&D empresariais cresceu em ritmo superior ao da parcela destinada à pesquisa pública. 

As tendências recentes de política mostram que, na última década, muitos países se moveram em direção ao uso mais balanceado de combinação de políticas. Todavia, vários países estão alterando sua combinação de políticas com maior ênfase no uso de instrumentos direcionados a setores, tecnologias e tipos específicos de empresas. Igualmente, ainda que a grande maioria das políticas nacionais tenha como foco bem-estabelecido o lado da oferta, observa-se uma recente emergência de políticas com alvo no lado da demanda, que estimulam e articulam a demanda governamental por soluções e produtos inovadores das empresas. 

A combinação e o uso relativo dos instrumentos de funding das atividades de CT&I ainda variam significativamente entre os países. Embora haja algumas tendências convergentes, também existem arquétipos nacionais bem-estabelecidos de política de inovação empresarial. Por exemplo, Bélgica, Canadá, França e Holanda adotam a abordagem de forte apoio às empresas por meio de funding indireto, utilizando incentivos fiscais ao P&D. Já países como Alemanha, Estônia, Finlândia, México, Suíça e Suécia concedem exclusivamente suporte direto. Segundo a OCDE, a China aparece como uma exceção com sua enorme carteira para financiamento de capital. 

1. Suporte financeiro público ao P&D e Inovação. Segundo a OCDE, o financiamento das atividades privadas de P&D e de inovação foi fortemente afetado pela crise de 2008. Mesmo com a reativação econômica no pós-crise, as condições de financiamento para inovação permanecem fracas, sobretudo, para as pequenas e médias empresas (PMEs), que lutam para recompor suas margens de lucro, sua principal fonte de recursos. Ainda que as fontes externas de funding, como o crédito bancário, o capital de risco e os investimentos de business angels, estejam mais acessíveis, o avanço tem se dado a taxas vagarosas e bastante desiguais entre os países. 

Para as grandes empresas, a situação é bem diferente. Em primeiro lugar, as multinacionais, em particular, dependem menos de crédito bancário para financiar seus investimentos em inovação. Em segundo lugar, seus níveis de rentabilidade foram recuperados rapidamente depois da crise, com algumas empresas acumulando grandes reservas de recursos financeiros não investidos na produção. Incertezas do lado da demanda e maior aversão ao risco do lado da oferta contribuíram para as débeis perspectivas de negócio e para o baixo investimento, limitando o potencial para ampliação das atividades de inovação. 

Embora a maior parte das atividades de P&D executadas pelas empresas seja financiada pelo próprio setor privado empresarial (média de 86,5% na área da OCDE em 2013), o suporte financeiro público cresceu significativamente ao longo da última década tanto em termos absolutos como em termos relativos. As maiores taxas de crescimento relativo foram verificadas na Bélgica, Hungria e Irlanda, onde o apoio financeiro direto combinado com a concessão de incentivos fiscais às atividades privadas de P&D e inovação mais do que dobram entre 2006 e 2014.

Na maioria dos países, 10% a 25% dos gastos empresariais com P&D são financiados com dinheiro público. No Canadá, Chile, França e Hungria, mais de um quarto do gasto privado com P&D é financiado pelo governo mediante a combinação de apoio financeiro direto e indireto. Os esquemas mais generosos de suporte governamental ao P&D empresarial são encontrados na Rússia, Bélgica, França, Coreia do Sul e Irlanda, onde a intensidade do suporte público medido em termos do PIB supera 0,35%. 

De acordo com o relatório da OCDE, vários países ampliaram os gastos públicos com P&D empresarial e inovação entre 2014 e 2016. Esse aumento reflete o fato de que, na grande maioria dos países, o suporte à inovação empresarial e ao empreendedorismo tornou-se, como mencionado anteriormente, uma das prioridades das estratégias nacionais de CT&I. 

Na amostra de 52 países pesquisados pela OCDE/UE em 2016, as subvenções competitivas, os financiamentos de capital e os financiamentos de dívida (empréstimos, garantias e mecanismos de compartilhamento de risco) são os instrumentos de política mais utilizados. Não obstante, as modificações observadas na combinação de instrumento de políticas, o funding direto permanece, todavia, como o principal canal de apoio governamental em inúmeros países.

O suporte financeiro direto permite aos governos estimular atividades específicas de P&D e orientar os esforços empresariais para novas áreas de P&D ou para áreas com elevado retorno social e perspectivas de rentabilidade baixa como tecnologias verdes e inovação social. O financiamento governamental direto do P&D empresarial também encoraja pesquisa e inovação radicais. 

Em geral, o suporte financeiro público direto é concedido sob a forma de subvenções competitivas, financiamento de dívida, como os empréstimos para projetos de P&D, financiamento de capital. As garantias e demais mecanismos de compartilhamento de risco são também amplamente utilizados para diminuir o risco de crédito assumido pelos credores, melhorando o acesso das empresas ao mercado de crédito. Vários países contam igualmente com esquemas e fundos para aporte de capital semente nas empresas de base tecnológica recém-criadas. 

Alguns desses instrumentos de suporte direto estão vinculados a esquemas de encomenda pública. Em países, como Estados Unidos e França, grande parte do apoio governamental ao P&D é concedida a empresas da indústria de defesa para desenvolver equipamentos militares e aplicações civis potenciais. No âmbito dos programas de encomenda governamental, o governo retém a propriedade intelectual dos resultados das pesquisas conduzidas. Isso não acontece nos demais esquemas de financiamento público direto, nos quais o resultado das pesquisas pertence às empresas executoras do P&D. 

Serviços de consultoria e de extensão tecnológica é outro tipo de instrumento de suporte direto bastante utilizado por governos de países desenvolvidos e em desenvolvimento. Em geral, esses serviços são utilizados para promover a difusão de tecnologias existentes e contribuir para aumentar a capacidade de absorção das empresas-alvo. Os serviços de extensão tecnológica incluem, usualmente, uma fase de diagnóstico, na qual são avaliadas as operações, práticas e gestão estratégia da empresa, e uma fase de execução, na qual a empresa que recebeu a assistência coloca em prática seu plano de desenvolvimento. De acordo com a OCDE, esses serviços são particularmente importantes em países de baixa renda, onde empresas dispersas geograficamente operam distanciadas das melhores práticas internacionais. 

A OCDE destaca que os desenvolvimentos recentes no funding direto se baseiam em abordagens favoráveis aos mercados, encorajando a seleção competitiva e a simplificação dos esquemas de suporte governamental. A simplificação das políticas de ciência e inovação tem se tornado uma questão central em inúmeros países da OCDE bem como em países não membros em razão da complexidade crescente das políticas de inovação e da austeridade orçamentária que pesa atualmente sobre as contas públicas nacionais. A simplificação dos programas de política também contribui para facilitar o acesso ao suporte público e encoraja uma difusão mais ampla.

Em 2014-2016, diversos países simplificaram seus programas e vários consolidaram ou fundiram os esquemas de suporte. Porém, apenas em poucos deles essas mudanças tiveram impacto negativo no volume total de suporte financeiro público alocado. Em diversos países, incluindo Bélgica, Suécia, Turquia e economias emergentes, como Brasil, Colômbia e Indonésia, as revisões na combinação de políticas resultou na ampliação do suporte governamental. De acordo com a OCDE, a Finlândia é o único país que relatou cortes tanto no número de esquemas de suporte como no montante de suporte financeiro concedido. 

Segundo o relatório, em inúmeros países, as subvenções competitivas se mantêm como o principal instrumento da política de inovação. Em países, como Islândia, Noruega e Nova Zelândia ampliaram os orçamentos públicos para subvenções competitivas para P&D. Na Austrália, a iniciativa Centros de Crescimento da Indústria, lançada em 2014 prevê a concentração dos investimentos governamentais sob a forma de subvenção e subsídio em setores/indústrias-chave, como manufatura avançada, segurança cibernética e equipamentos de mineração. 

Os serviços de consultoria e extensão tecnológica e, em menor medida, os financiamentos de dívida e de capital também emergem como instrumentos relevantes de política. Na esteira da crise financeira internacional, os países reforçaram a importância do financiamento de dívida e de capital em suas combinações de política para inovação. Em 2016, a França introduziu um novo programa de capital de risco corporativo, com o propósito de cobrir perdas das empresas mediante abatimento fiscal. Esse programa também permite amortizar, durante um período de cinco anos, as participações adquiridas pelas empresas no capital de PMEs inovadoras e de suas quotas em fundos de private equity. Já países como Áustria e Reino Unido ampliaram as iniciativas de crédito para P&D e inovação, enquanto os Estados Unidos renovaram os programas de garantia de empréstimos e de mecanismos de compartilhamento de risco para estimular inovação empresarial, em particular, no setor de energia limpa.

O uso de voucher de inovação se ampliou entre os países da OCDE e em economias emergentes entre 2012 e 2014, sem que mudanças expressivas tenham sido verificadas mais recentemente. Austrália, Estônia, França, Suécia e Turquia são alguns dos exemplos mencionados no relatório. 

2. Incentivos fiscais ao P&D e Inovação. Os incentivos fiscais ao P&D têm como propósito encorajar as empresas a investir em P&D por meio da redução do seu custo efetivo. De acordo com a OCDE na comparação com os instrumentos de apoio governamental direto ao P&D e Inovação, os subsídios fiscais apresentam algumas vantagens. Diferentemente da maioria dos tipos de subsídios diretos, os incentivos fiscais ao P&D são, em geral, concebidos de modo a permitir às empresas decidir a natureza e direções de suas atividades de P&D. Por essa razão, os incentivos fiscais ao P&D são, em princípios, instrumentos mais neutros e mais amigáveis ao mercado do que os instrumentos de suporte direto. Além disso, quando preservam sua natureza não discriminatória, os apoios fiscais indiretos são sujeitos a condições muito menos rigorosas do que àqueles que prevalecem nas regras internacionais de comércio e concorrência para os apoios governamentais diretos. 

Em contraste, as potenciais desvantagens incluem seu escopo limitado para identificar e apoiar projetos com elevadas adicionalidades esperadas, como, aqueles que induzem P&D em comparação com o que seria efetivamente executado na ausência do incentivo. Em caso de monitoramento insuficiente, os incentivos fiscais ao P&D e à inovação podem, em realidade, apoiar atividades à jusante para as quais há menos justificativa de suporte, o que reduz as atividades de outras empresas. O uso generalizado de incentivos fiscais por parte de diferentes países para atrair atividades de P&D de corporações multinacionais também pode levar a uma forma de concorrência fiscal onde os efeitos dos incentivos fiscais nacionais de P&D podem ser anulados por aqueles introduzidos no exterior, resultando em perda global de receita fiscal com pouco ou nenhum impacto adicional sobre o nível de P&D. 

Os incentivos fiscais ao P&D empresarial podem assumir duas formas. A primeira é o tratamento fiscal vantajoso das despesas de P&D (disposições baseadas nos gastos). A segunda é o tratamento preferencial dos rendimentos provenientes da concessão de licenças ou abatimento de ativos atribuíveis ao R&D ou às patentes (disposições baseadas nas receitas). 

Os incentivos fiscais ao P&D baseados nos gastos são amplamente disponíveis na maioria dos países da OCDE e em muitos não membros. Na área da OCDE, apenas Alemanha, Estônia e Suíça não oferecem, atualmente, nenhum alívio fiscal para P&D na esfera central ou federal. Em inúmeros países, incentivos fiscais são também disponíveis para indivíduos agindo como empresas e alguns países, como Colômbia, Coreia do Sul, Dinamarca e Turquia, oferecem igualmente isenção fiscal direta aos empregados em atividades de P&D como modo de incentivar o retorno do exterior de pessoal altamente qualificado e reduzir indiretamente os custos incorridos pelas empresas ou outras organizações para contratar esses indivíduos.

Os incentivos fiscais ao P&D baseados nas receitas são pouco utilizados na atualidade. Porém, de acordo com OCDE, a taxa de adoção desses esquemas tem aumentado nos anos recentes. Exemplos incluem o tratamento preferencial das receitas com patentes na Itália e o esquema temporário de isenção fiscal das receitas resultantes da aquisição de tecnologia introduzido na Coreia do Sul em 2015 com foco nas PMES e nas empresas de alto potencial. Para evitar o efeito prejudicial desse tipo de incentivo, o programa Erosão de Base Tributária e Transferência de Lucros (BEPS, na sigla em inglês) no âmbito dos países da OCDE e do G-20 limita o seu uso, vinculando a isenção à existência de atividade de desenvolvimento substantivo de conhecimento. 

A distinção entre incentivos baseados em gastos e em receitas se aplica igualmente às atividades de inovação e aos resultados dessas atividades. Um número reduzido de países, como França e Espanha, concedem formas explícitas de redução de impostos para empresas que realizam atividades de inovação distintas de P&D. 

Segundo a OCDE, em geral, é muito difícil identificar os programas de incentivos como orientados à inovação porque tendem a adotar perspectivas muito diferentes para as atividades de inovações elegíveis para as quais o abatimento é fornecido. O leque de medidas de apoio fiscal com efeito potencial de incentivo nas inovações é significativamente amplo, em especial no que diz respeito ao tratamento dos ganhos de capital ou da colocação em marcha de atividade empresarial.

Os incentivos fiscais ao P&D empresarial e às inovações podem ser colocados em prática por meio do imposto de renda, de retenção na fonte sobre a massa salarial e de contribuição social, impostos sobre valor agregado, ou de outros impostos sobre consumo, impostos sobre a terra e propriedade, etc. A redução de imposto pode ser providenciada sob a forma de redução, isenção, dedução ou crédito. Enquanto as formas abatimento, isenção, dedução se traduzem na diminuição da base tributável antes da tributação, na forma crédito fiscal, o montante é subtraído diretamente da obrigação tributária apurada. 

A maior parte dos países concedem incentivos fiscais por meio de crédito tributário (por exemplo, Austrália, Canadá, França, Irlanda e Noruega) ou mediante abatimento fiscal que é aplicado sobre o volume do P&D empreendido (casos, por exemplo, do Brasil, China, Holanda e Reino Unido). Outros países, como os Estados Unidos, utilizam crédito tributário para despesas com P&D além de determinado patamar pré-definido. Como os instrumentos de incentivo fiscal têm efeito bastante limitado para as empresas com lucro baixo ou com prejuízo, alguns países permitem transferências de benefícios fiscais para outros períodos, enquanto outros fornecem opções de reembolsos dos gastos de P&D para empresas recém-criadas ou empresas não lucrativas. 

Uma forma específica de abatimento tributário refere-se às disposições para amortização acelerada dos investimentos em capital para P&D (máquinas, equipamentos, edifícios e ativos intangíveis) em condições mais favoráveis do que para mesma classe de ativos utilizados em outros contextos. Com a permissão de depreciação acelerada desses ativos para fins fiscais, as empresas podem deduzir os custos de aquisição em uma data antecipada com o benefício associado. Esse instrumento é utilizado, por exemplo, na Bélgica, no Brasil, no Dinamarca, na Polônia e no Reino Unido. 

Incentivos fiscais relacionados aos custos do trabalho em P&D e que se aplicam aos impostos sobre a folha salarial e sobre as contribuições de seguridade social proporcionam maior margem de garantia aos contribuintes quanto ao montante de apoio que recebem num determinado período, independentemente do seu desempenho financeiro geral. De acordo com a OCDE, atualmente tais incentivos estão presentes na Bélgica, Espanha, Holanda, França (apenas para empresas inovadoras recém-criadas) e Suécia, entre outros. 

As diferenças entre os países quanto ao formato dos esquemas de incentivo fiscal ao P&D empresarial e a inovação também incluem: a definição dos gastos elegíveis (custo do trabalho, custo do capital, custo dos direitos de propriedade intelectual), a natureza da empresa elegível em termos de tamanho, idade, setor de atividade e domicílio, taxas de dedutibilidade, limites máximos e mínimos sobre os gastos qualificados de P&D, ou montante máximo da dedução fiscal (em termos absolutos, ou em termos de percentual do volume de negócios ou lucros ou do passivo fiscal da empresa), disposições especiais para o P&D colaborativo ou para diferentes tecnologias. Estas características refletem a apreciação dos próprios países sobre as prioridades para alocação de apoio fiscal e a gestão do impacto incerto nos orçamentos do setor público. 

Segundo a OCDE, a tendência geral observada ao longo da última década aponta para maior disponibilidade e maior generosidade dos esquemas de incentivos fiscais na área da OCDE e em países não membros. Entre as mudanças recentes relativas à extensão e natureza do suporte fiscal para P&D, destacam-se os seguintes exemplos: 

     •  A Irlanda substituiu, em 2015, seu esquema híbrido baseado em volume e gasto incremental por um esquema de incentivo simples e mais generoso baseado em volume. 

     •  Na Tailândia, a taxa de abatimento fiscal para os gastos com P&D e inovação foi elevada de 200% para 300%. 

     •  Na Polônia, foi introduzida em 2016, uma taxa de abatimento fiscal para P&D em substituição ao incentivo para novas tecnologias, cujo escopo era limitado à aquisição de ativos intangíveis. 

     •  A Nova Zelândia introduziu em 2015 um crédito fiscal para déficit relacionado aos gastos, isto é, aquelas despesas com P&D que não podiam ser integralmente deduzidas em razão de insuficiência de passivo fiscal. Tal crédito tributário terá que ser reembolsado quando a empresa se tornar lucrativa novamente. Com propósito de estimular o P&D empresarial, a Nova Zelândia têm priorizado o uso de suporte direto com reduzido grau de discricionariedade. 

     •  No México, onde o esquema de incentivo fiscal havia sido abolido em 2009, a proposta orçamentária de 2017 prevê a reintrodução do suporte fiscal ao P&D. 

O relatório da OCDE traz ainda informação sobre o impacto dos incentivos fiscais (abatimento fiscal, crédito tributário, disponibilidade de reembolso e compensação diferida) sobre o custo do P&D em 2015 para uma amostra de 36 países membros e não membros da OCDE, entre os quais o Brasil. A taxa de subsídio implícito (1 menos o Índice B) foi calculado, levando em conta uma medida da receita antes dos impostos necessário para igualar um dólar desembolsado com P&D, para diferentes tamanhos de empresas e diferentes cenárias de lucratividade. 

Como pode ser observado no gráfico abaixo, o nível mais elevado de incentivo fiscal, acima de 40%, foi registrado para as PMEs na França. Também relativamente elevado, entre 30-35%, para PMEs e grandes empresas em Portugal, Espanha e Irlanda e para PME no Canadá e no Reino Unido. Em contraste, em países como Estados Unidos, Grécia, Rússia e Suécia, a taxa de incentivos fiscais relativa aos gastos com P&D ficou abaixo de 10%. 

Em países como África do Sul, Áustria, China, Espanha, República Checa e Turquia não há diferença no tratamento concedido as empresas de diferentes tamanhos. Já na Austrália, Canadá. Coreia do Sul, França, Holanda. Noruega e Reino Unido, o apoio fiscal concedido as PME é marcadamente maior do que o concedido às grandes empresas. 

Reembolsos e diferimento de benefícios fiscais, que, como já mencionado, são usados para estimular os gastos com P&D em empresas não lucrativas, são mais generosos para PMEs e empresas jovens na Franca, Canadá e Austrália. Na grande maioria dos países, as taxas de incentivo são menores para as empresas não lucrativas, independentemente do tamanho.

3. Apoio ao empreendedorismo inovador. Na avaliação da OCDE, o empreendedorismo é um importante motor de inovação, crescimento de produtividade e de criação de emprego. As start-ups inovadoras aportam ao mercado ideias novas, explorando, em muitos casos, conhecimento gerado, mas não comercializado, por empresas existentes. Ademais, criam empregos de alta qualidade e salário elevado e ampliam a pressão competitiva sobre as empresas incumbentes, forçando-as a se manter a par dos desenvolvimentos do mercado ou a deixá-lo. 

As empresas recém-criadas e as jovens empresas enfrentam, todavia, diversos obstáculos ao seu desenvolvimento, os quais, devido às incertezas tecnológicas e de mercado, são especialmente severos para as novas empresas inovadoras. Entre esses obstáculos destacam-se:

     •  Barreiras regulatórias. A proteção regulatória às empresas incumbentes, os sistemas complexos de licenciamento e permissões e os regimes ineficientes de falência podem representar sérias barreiras para entrada no mercado, experimentação e, quando necessário, para a saída de mercado. 

     •  Escassez de financiamento. Nos estágios iniciais de montagem do novo negócio, as assimetrias de informação; a ausência de garantias e a falta de histórico de crédito dificultam o acesso dos novos empreendedores a fontes externas de financiamento.

     •  Falta de habilidade gerencial. As deficiências de conhecimento gerencial frequentemente constituem um empecilho para os novos empreendedores explorar seus próprios conhecimentos acumulados, em contexto específico, com fontes de ideias externas e caminhos para o mercado. 

Além disso, em razão do efeito transbordamento do conhecimento associado ao empreendedorismo, o empreendedor pode não conseguir capturar o retorno integral do seu negócio. Situação que, em geral, acontece quando os retornos sociais superam os retornos privados. Na presença de tais externalidades, pode ocorrer um subinvestimento em novos negócios inovadores. 

De acordo com o relatório, a existência de falhas de mercado e de barreiras institucionais justifica o suporte governamental às atividades empreendedoras inovadoras. O apoio governamental destinado a todo e qualquer empreendedor é, no entanto, uma política pública ineficaz, dado que estimula o surgimento de microempresas com baixo potencial ou intenção de crescimento. 

As políticas de promoção ao empreendedorismo inovador têm como objetivo fortalecer o ambiente de negócios e/ou fornecer serviços diretos e apoio para empreendimentos jovens, nascentes e futuros. Essas políticas podem ser agrupadas em três categorias:

     •  Políticas que favorecem o reconhecimento de oportunidades, as quais incluem a promoção de empreendedorismo, por meio de campanhas de sensibilização e programas de recompensas, de educação para empreendedorismo, e de informação e aconselhamento para criação de empresas, mediante tutoria e treinamento. 

     •  Políticas que influenciam a entrada no mercado incluem política de concorrência, regulamentação empresarial, incentivos fiscais para criação de novas empresas, suporte a comercialização de pesquisa e criação de empresa baseada em conhecimento. 

     •  Políticas que afetam o crescimento inicial do negócio, as quais abrangem as políticas relativas ao desenvolvimento tecnológico (por exemplo, se as isenções fiscais em matéria de P&D não penalizam as jovens empresas com baixa receita tributável), às encomendas governamentais (se são, por exemplo, acessíveis às jovens e pequenas empresas) e a disponibilidade de amplo conjunto de instrumentos financeiros e de serviços de assessoramento em gestão empresarial. 

De acordo com o relatório, uma tendência recente comum observada na área da OCDE refere-se à facilitação da criação de novos empreendimentos e de sua expansão mediante a redução das taxas e comissões cobradas, dos requerimentos de capital mínimo e do tempo necessário para o registro do negócio e início das atividades operacionais e a simplificação dos procedimentos de licenciamento. No Chile, a lei que entrou em vigor em maio de 2013 tornou possível a criação de empresa em um único dia, com um único passo, burocracia mínima e custo zero, através de um guichê virtual.

Em inúmeros países, foram introduzidas reformas na regulamentação e nas leis de falência com o objetivo de melhor sua eficiência e de dar uma segunda chance aos empreendedores honestos. Essas reformas incluíram a redução do tempo entre a liquidação e o cancelamento formal das dívidas, o que diminuiu o ônus administrativo imposto aos empreendedores em processo de falência. 

Na maioria dos países da OCDE, se aplica uma mesma alíquota de imposto sobre os lucros corporativos (CIT, na sigla em inglês), independentemente da idade e do tamanho da empresa. Porém, doze países adotam um regime fiscal específico para as PMEs, com alíquotas de CIT sobre os lucros abaixo de certo limite. Os esquemas mais generosos, baseado na diferença entre a alíquota padrão de CIT e alíquota para as PMES são encontrados no Canadá, Coreia do Sul, França e Hungria. Outros países simplificaram o sistema tributário para os pequenos negócios, facilitando o cumprimento das obrigações fiscais. Esse é o caso da Dinamarca, onde um software específico permite aos proprietários de pequenas empresas a obtenção de informação ampla sobre a situação fiscal. 

Segundo a OCDE, alguns países adotaram um enfoque mais direcionado. Vários tipos de suporte financeiro são concedidos às novas empresas de base tecnológica ou às jovens empresas engajadas em atividades de P&D. Alguns exemplos: 

     •  Na Bélgica, o abatimento fiscal concedido aos pesquisadores e técnicos de jovens empresas inovadoras foi elevado de 50% a 75%.

     •  Na França, igualmente, foi adotado em 2014, um programa de crédito tributário para inovação, complementar ao sistema de crédito tributário para P&D, que prioriza os gastos com desenvolvimento e protótipos da fase pré-industrialização. 

     •  Na Holanda, o programa Challenger Facility, que tem como alvo as jovens empresas, fornece crédito para projetos inovadores de alto risco que não se adequam aos outros programas de apoio à inovação.

     •  Na Itália, houve redução de impostos, contribuições sociais e taxas de registros para empresas inovadoras recém-criadas. 

Muitos países da área da OCDE têm introduzido igualmente programas de acelerador de pequenos empreendimentos inovadores para apoiar o crescimento das empresas orientadas à inovação. Esses programas buscam resolver alguns dos principais problemas enfrentados pelas empresas com alto potencial de crescimento, como aperfeiçoamento de competências gerenciais, desenvolvimento de rede profissional e o fornecimento de financiamento de capital. 

Na Finlândia, por exemplo, o programa Vigo Accelerator promove a criação de uma rede nacional de times de aceleradores de empreendimentos, os quais captam e investem seus próprios recursos na aquisição de participação acionária em novos negócios. Os recursos governamentais são utilizados somente para custear as atividades de coordenação. Porém, as empresas apoiadas pelo programa Vigo têm acesso agilizado na solicitação de funding junto às agências públicas de financiamento, notadamente Tekes e Finnvera. 

Cabe mencionar ainda, que a Finlândia foi pioneira em introduzir o empreendedorismo no currículo escolar nacional de ensino primário e secundário. Iniciativa semelhante foi adotada pela Espanha em 2014. 

4. Estímulo à demanda para inovação. As políticas de inovação do lado da demanda são frequentemente compreendidas como o conjunto de medidas governamentais que ampliam a demanda pública e privada por inovações, mediante a melhoria das condições para sua aceitação/absorção ou da articulação de demandas para estimular inovação e facilitar a difusão. Em geral, essas políticas visam reduzir as barreiras à introdução e à difusão das inovações no mercado. 

De acordo com os pesquisadores da OCDE, no período recente, os governos têm priorizado um leque de políticas do lado da demanda para impulsionar as inovações, que vão de encomenda pública de inovação a padronização. O estímulo às inovações orientadas aos consumidores, inovações orientadas ao design e iniciativas de rotulagem ecológica também caem na categoria de políticas do lado da demanda, dado que buscam atender a demanda dos consumidores. Esse enfoque amplo busca cobrir todo o sistema e o ciclo de inovação. 

A regulamentação ambiental, que tem impulsionado inovações tecnológicas orientadas à redução de emissão de gás carbónico e inúmeros poluentes industriais é outro exemplo de políticas de inovação do lado da demanda. Adicionalmente, políticas de consumo ou políticas tributárias que afetam a demanda por inovação também são importantes. A precificação das externalidades ambientais e do mercado de carbono podem igualmente afetar a demanda por inovações. 

Na avaliação da OCDE, a justificativa para as políticas públicas de inovação do lado da demanda reside em estimular inovações em áreas de necessidades sociais urgentes, nas quais a ação governamental pode complementar os mecanismos de mercado, idealmente, com o menor custo financeiro possível. Todavia, os instrumentos individuais de política do lado da demanda possuem objetivos específicos. Por exemplo, a encomenda governamental de inovação pode acelerar a emergência de tecnologias para atender necessidades sociais urgentes, mas também pode contribuir para reduzir as lacunas na oferta de financiamento de risco para os estágios iniciais de novos empreendimentos. 

Em contraste, na área de padronização técnica, a ação estatal encontra justificativa nas características de bem público da padronização e no efeito transbordamento gerado pelo compartilhamento de conhecimento técnico. Por si próprio, o mercado cria poucos padrões ou padrões inapropriados, que podem dificultar a concorrência. Como regulador e grande consumidor, o governo pode catalisar os padrões e normas estabelecidos pela indústria, que não sejam anticoncorrenciais. A definição de padrões e normas envolve o desenvolvimento de consenso entre os produtores, o que, tipicamente, requer o compartilhamento de conhecimento e acelera a difusão de tecnologia. 

De acordo com o relatório, as políticas governamentais de inovação do lado da demanda não são, todavia, isenta de riscos. Em particular, nas encomendas governamentais de inovação, há risco de favorecimento das grandes empresas em detrimento das pequenas ou de certas tecnologias específicas, o que pode resultar em bloqueio tecnológico. As agências públicas de licitação costumam se orientar por metas de eficiência, tal como relação qualidade/preço, que nem sempre são reconciliáveis com as soluções inovadores, o que tem exigido a revisão das missões dessas agências. Outro problema reside na elevada fragmentação das encomendas pública entre agências municipais, regionais e nacionais. 

Tanto em âmbito nacional como em âmbito transnacional, sobretudo na UE, os governos têm anunciado e introduzidos políticas de demanda de inovação. Contudo, a maioria das medidas adotadas centra-se nas encomendas públicas de inovação, frequentemente orientadas aos objetivos de crescimento verde.

Muitos países revisaram seus mecanismos de governança para utilizar a contratação pública para estimular a inovação. Os contratos de encomenda públicos tornaram-se uma característica importante das agendas e/ou políticas de inovação na Austrália, Canadá, Croácia, Coreia do Sul, Israel, Letônia e Nova Zelândia. As encomendas públicas de inovação integram a estratégias de especialização inteligente na Grécia e na Hungria, bem como os planos industriais da Turquia. 

Países como Espanha, Holanda, Finlândia e Rússia confirmaram metas de política para a encomenda governamental de inovações, enquanto Áustria e França, em documentos ou declarações de políticas, sugeriram metas potenciais. As metas de política variam de 2% a 5% do orçamento total de encomendas públicas, montante significativo uma vez que as encomendas públicas equivalem a 12% do PIB em países da OCDE. Na Noruega, onde o orçamento de encomendas públicas representa mais de 14,5%, o governo lançou, em 2013, uma estratégia voltada ao fortalecimento do efeito encomenda pública sobre a inovação. Já na UE, o Comitê Europeu solicitou que 2% do orçamento da UE sejam dedicados à encomenda de inovações. 

Em países, como Coreia do Sul e Finlândia, os governos oferecem igualmente suporte financeiro para cobrir o intervalo entre a encomenda e a inovação. Na Finlândia, o suporte financeiro assume a forma de subsídio ao P&D, enquanto na Coreia do Sul, o governo mantém um esquema de garantia que reduz o risco da encomenda governamental. Igualmente na Coreia do Sul, a nova estratégia de encomenda governamental, adotada em 2015, prevê editais públicos de ampla divulgação, desconto de 20% da comissão de licitação para os produtos de alta qualidade, classificação elevada para itens que substituem importação e melhoria da competitividade de empresas pequenas e médias de software mediante da manutenção da qualidade dos softwares comerciais.

O relatório menciona ainda o surgimento em diversos países de um conjunto de iniciativas inteligentes para encomenda pública, como o reforço do diálogo entre as agências e os fornecedores e/ou auxílio aos fornecedores e compradores para desenhar e responder às licitações públicas favoráveis à inovação. Alguns exemplos:

     •  Na Alemanha, o Centro de Excelência para Encomendas Inovadoras (KO-INNO) tem como objetivo promover a conscientização, prontidão e habilidades que as encomendas públicas necessitam para adquirir produtos e serviços inovadores. Sob a responsabilidade do Ministério da Economia e Energia, o KO-INNO organiza workshops, diálogos estratégicos e serviços de consultoria.

     •  No Canadá, foi lançado, em 2013, um componente militar do Programa de Inovação Construído no Canadá (BCIP, na sigla em inglês). Por meio desse programa, os protótipos desenvolvidos por empresários canadenses são testados. O resultado dos testes ajuda no aperfeiçoamento dos produtos inovadores antes de sua comercialização no mercado. 

     •  Na Dinamarca, o novo Fundo para o Desenvolvimento de Mercado tem como objetivo auxiliar instituições do setor público a encontrar soluções inovadoras, especificando as exigências de uma nova maneira. O setor público pode ajudar a orientar as inovações empresariais de modo a permitir que as empresas desenvolvam soluções melhores e menos dispendiosas.

     •  Na Holanda, o PIANOO, centro especializado em encomendas governamentais, oferece diretrizes e treinamentos sobre encomendas de inovação para órgãos governamentais. 

     •  Na Irlanda, foi adotado em 2014, um novo programa de apoio à inovação de PMEs (SBIR, na sigla em inglês), que permite aos órgãos públicos enfrentar os desafios, conectando com as empresas para obter pesquisa e desenvolvimento de soluções inovadoras.