Os Bancos de Desenvolvimento

A origem da atividade bancária de desenvolvimento, como ressalta Deepak Nayyar, remete aos países da Europa Ocidental, nos quais se desenvolveram sistemas financeiros centrados em bancos para financiamento da industrialização em agudo contraste com os mercados financeiros apoiados no mercado acionário do Reino Unido e dos Estados Unidos. 

Na França, instituições financeiras de longo prazo foram criadas em 1840 para promover o desenvolvimento da infraestrutura e da indústria. Na Alemanha, bancos de crédito surgiram em 1870 para financiar a indústria de transformação nascente. Esses foram os modelos para o fornecimento de financiamento industrial na Alemanha e no Japão após a segunda guerra mundial. Na Alemanha, no contexto do Plano Marshall, foi criado em 1948, o Kreditanstalt für Wienderaufbau (KfW), como banco governamental. De modo similar, em 1951, foi criado pelo governo japonês, o Japan Development Bank (JDB). 

Os bancos de desenvolvimento tiveram também enorme importância na experiência de industrialização retardatária na América Latina e na Ásia na segunda metade do século XX. Esses países criaram bancos de desenvolvimento essencialmente para atender as necessidades de financiamento das empresas pioneiras no setor industrial nascente ou ainda não existente, as quais não eram atendidas pelo mercado de capitais ou pelos bancos comerciais, em razão do seu alto risco. 

Segundo o professor Nayyar, a lógica econômica dos bancos de desenvolvimento é a seguinte: nos países de industrialização retardatária, os mercados de capitais são imperfeitos. As novas empresas que querem entrar no setor industrial enfrentam dificuldade para obter financiamento para os seus investimentos iniciais a condições financeiras adequadas ao seu período de aprendizado. O problema é ainda maior quando o investimento é caracterizado pelos desembolsos irregulares e por um prazo longo de maturação. Nessas circunstâncias, as empresas ou subinvestem ou não investem na criação de capacidade manufatureira que requer capital de aprendizado. 

Nos países de industrialização retardatária, os bancos nacionais de desenvolvimento mais antigos foram criados ainda na década de 1930, caso da Nacional Financeira (NAFINSA) no México e da Corporação de Fomento (CORFO) no Chile. Todavia, a década de 1950 concentra a criação do maior número de bancos de desenvolvimento: Industrial Financial Corporation of India (IFCI) e Industrial Credit ICICI na Índia, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) no Brasil, Korean Development Bank (KDB) na Coreia do Sul, Banco de Desenvolvimento Industrial da Turquia (TSKB) na Turquia, a Industrial Finance Corporation of Thailand (IFCT) na Tailândia, enquanto na Malásia e em Taiwan, bancos comerciais com suporte governamental desempenharam exatamente as mesmas funções de bancos de desenvolvimento. 

Também na Índia, foram criados o Industrial Development Bank of India (IDBI) em 1964 e o Small Industries Development Bank of India (SIDBI) em 1989. Em Cingapura, foi constituído no final de 1968 o Development Bank of Singapore (DSB), de capital aberto e participação estrangeira, enquanto na China, o China Development Bank (CDB), com propriedade governamental integral foi estabelecido em 1994. O objetivo comum de todas essas instituições financeiras foi o financiamento do investimento mediante crédito de longo prazo e a promoção do desenvolvimento industrial.

Nos estágios iniciais da industrialização, no período 1950-80, os empréstimos para os investimentos em infraestrutura constituíram uma proporção significativa dos desembolsos dos bancos de desenvolvimento na América Latina e na Ásia, variando de um quarto a metade no Brasil, México e Coreia do Sul. A única exceção foram os bancos de desenvolvimento da Índia, onde a infraestrutura representou apenas um vigésimo dos financiamentos.

Nos estágios finais da industrialização, os bancos de desenvolvimento concederam créditos para empresas do setor privado, bem como do setor público, financiando os investimentos na indústria de transformação. Em países como Brasil, Índia, Coreia do Sul, México, Tailândia e Turquia, a participação dos bancos de desenvolvimento no financiamento dos investimentos do setor industrial variou de um quinto a dois quintos nos anos 1980. No Brasil e na Índia, essa proporção atingiu os níveis mais altos nos anos 1990.

O autor ressalta que os bancos de desenvolvimento forneceram o suporte essencial para a promoção da industrialização em Brasil, Chile, Índia, México, Cingapura, Tailândia e Turquia. O mesmo ocorreu na China nos anos 1990. Já a Argentina sofreu as consequências de não ter desenvolvido esse tipo de instituição. 

Na maioria desses países, os bancos de desenvolvimento desempenharam múltiplas funções e se tornaram parte essencial em cada um dos três fatores comuns das trajetórias das industrializações retardatárias:

     •  Financiaram investimento em infraestrutura, criando assim as condições iniciais para o pontapé inicial da industrialização (exceto na Índia);

     •  Financiaram os investimentos no setor industrial, o que o mercado por si só não faria.

     •  Foram instrumento central da política industrial para os governos nos níveis meso e micro, alocando recursos escassos para indústrias ou empresas selecionadas (exceto na Índia).

A importância dos bancos de desenvolvimento como fonte de financiamento para indústria diminuiu na virada do século XX, em vários países em desenvolvimento. Isso foi consequência da redução progressiva dos recursos concessionais disponibilizados pelos governos, como parte integral da reforma e desregulamentação do setor financeiro que foram introduzidas por sugestão dos organismos internacionais. 

A evolução dos mercados domésticos de capitais pode também ter contribuído para reduzir a importância relativa de alguns bancos de desenvolvimento. Após os mercados de capitais domésticos terem se desenvolvido suficientemente, os bancos comerciais, tanto públicos como privados, ampliaram sua participação no financiamento de longo prazo do setor industrial. Porém, para os bancos de desenvolvimento ainda existentes, a emergência de mercados de capitais abriu a possibilidade de captação de recursos sem o suporte direto dos governos.

De acordo com o autor, em 2003, Cingapura converteu o DBS em banco comercial. Em 2004, o IFCT na Tailândia foi vendido e absorvido por um banco comercial. Na Turquia, o TSKB se transformou em um banco privado de investimento, com controle acionário majoritário do maior banco comercial turco. Em contraste, no Japão, a experiência foi distinta. Embora o JDB tenha sido dissolvido em 1999 e substituído pelo Development Bank of Japan (DBJ), com novo mandato que foca o desenvolvimento regional. Em 2008, foi criada a Japan Financial Corporation (JFC), integralmente controlada pelo governo, a partir da fusão de quatro instituições financeiras baseadas em políticas. 

Segundo ainda o autor, não é surpreendente que houvesse um declínio no significado macroeconômico dos bancos de desenvolvimento em países que seguiram essa sequência de desenvolvimento. Mas, ressalta que é importante reconhecer que isso não ocorreu em todos os países, como mostra a trajetória dos bancos nacionais de desenvolvimento da China e do Brasil e também da Alemanha entre 2000 e 2010. Enquanto a importância relativa dos financiamentos concedidos pelos bancos de desenvolvimento na Índia, México e Turquia declinaram fortemente, Alemanha, Brasil, China e Japão registraram tendência em direção oposta. 

A Experiência dos Bancos de Desenvolvimento na Índia

Na Índia, à semelhança de outros países retardatários no desenvolvimento, o governo desempenhou um papel ativo na criação das condições iniciais e de instituições de desenvolvimento com vistas a superar o atraso por meio da industrialização. 

A era colonial na Índia, caracterizada por uma economia aberta e mercados desregulados, deixou como herança a desindustrialização e o subdesenvolvimento. Por ocasião da independência em 1947, o país possuía baixas taxas de investimento e poupança, um sistema financeiro pouco desenvolvido e um banco central responsável por praticamente metade dos ativos financeiros da economia. Para os bancos comerciais, responsáveis por um terço dos ativos financeiros, o financiamento da industrialização era demasiadamente arriscado. Em um contexto de acumulação insuficiente de capital dos industriais domésticos e de inexistência de um mercado de dívidas de longo prazo, a criação de instituições de desenvolvimento para fornecer financiamento de longo prazo para as empresas industriais era praticamente um imperativo.

Na evolução das instituições financeiras de desenvolvimento na Índia, são identificadas três fases: a primeira cobre o período do final dos anos 1940 a meados dos anos 1960, a segunda se concentra na década de 1980 e a terceira e última vai do final dos anos 1990 ao início dos anos 2000. A primeira fase foi, segundo ele, a mais significativa, pois nela se constituíram os três componentes do sistema de financiamento governamental do desenvolvimento industrial indiano: as instituições financeiras de longo prazo, com atuação nacional, as instituições para atender às necessidades de industrialização dos estados e as instituições de investimento. 

Com atuação nacional, as instituições financeiras de longo prazo contavam com recursos provenientes do financiamento do banco central em termos concessionais e da emissão de títulos com garantia do governo, com taxas de juros menores que a de mercado. As instituições financeiras estaduais, financiadas em termos concessionais pelos próprios estados, foram criadas para tornar o financiamento industrial acessível às pequenas e médias e para promover o espraiamento geográfico da industrialização. Criadas a partir da nacionalização da atividade de seguros, “as instituições de investimento”, terceiro componente do sistema de financiamento público indiano, mobilizavam a poupança das famílias por meio da venda de seguros e/ou cotas de fundos mútuos. Segundo o professor Nayyar, a natureza de longo prazo do negócio e a propriedade governamental, tornaram essas instituições uma fonte potencial para o financiamento de longo prazo para o desenvolvimento industrial, sob a forma de empréstimos ou de subscrição de capital, ainda que não tenham sido criadas com esse mandato.

A segunda fase foi caracterizada pela criação de instituições de refinanciamento e de instituições financeiras especializadas em setores específicos, cujas finalidades vão além do financiamento industrial. Esses foram os casos das instituições de refinanciamento para os setores rural e habitacional e de instituições voltadas ao financiamento de exportação (Exim Bank of India), setor naval, setor elétrico, turismo, entre outros. Com foco no setor industrial, foi criada em 1981 a Small Industries Development Bank of India (SIDBI), como subsidiária integral do IDBI, para fornecer crédito para pequenas empresas no setor industrial e para desempenhar funções de coordenação com outras instituições engajadas em atividades similares. Como destaca o autor, essas surgiram para atender necessidades que não foram reconhecidas mais cedo ou que surgiram em etapas posteriores do desenvolvimento da Índia. 

A terceira fase, que coincidiu com a reforma e desregulamentação do sistema financeiro, testemunhou a profunda transformação das instituições financeiras de desenvolvimento na Índia. Em consequência, dez anos depois, em meados da década de 2010, o quadro dos bancos de desenvolvimento na Índia era radicalmente diferente. 

Essa mudança resultou, em larga medida, da reforma do sistema financeiro que teve início no final dos anos 1990 e ganhou ímpeto no início dos anos 2000. Impulsionadas pelo Banco Mundial, a reforma tinha como objetivo reduzir o papel dos mecanismos tradicionais de financiamento ao desenvolvimento. De acordo com o professor Nayyar, na avaliação do comitê do banco central, responsável pelas reformas, o modelo de banco de desenvolvimento não era sustentável sem ajuda governamental, a qual, todavia, não era mais disponível, e que o papel dessas instituições poderia ser desempenhado, de modo mais eficiente, pelos bancos comerciais e pelo mercado de capitais. A sugestão foi fechar as instituições estaduais e transformar as instituições nacionais em bancos ou em companhias financeiras não bancárias. Apenas as instituições de refinanciamento do setor rural e do setor habitacional, o SIDBI e o Eximbank deveriam ser conservados. As “instituições de investimentos” foram reorientadas a interromper seus créditos de longo prazo ao setor industrial.

Desse modo, com exceção do IFCI, os bancos nacionais de desenvolvimento foram transformados em bancos comerciais. As instituições de investimentos também foram se retirando progressivamente do financiamento de longo prazo à indústria. No âmbito dessa redução do setor e do papel dos bancos de desenvolvimento, a única instituição de crédito de longo prazo especializada que sobreviveu foi a SIDBI e a única instituição de investimento que ainda financia o setor industrial é a LIC. As atividades de crédito de ambas as instituições são lucrativas.

O autor ressalta ainda que a reforma não criou, todavia, nenhum mecanismo alternativo para suprir o vazio criado pela retração do financiamento público de longo prazo ao desenvolvimento. Somente em 2006, ocorreu a criação de uma empresa pública destinada ao financiamento da infraestrutura: a Infrastructure Financing Company Limited (IFCL). Tendo com fonte de funding a captação no mercado de capital, com acesso a recursos a baixo custo sob a forma de bônus que oferecem garantia governamental e isenção fiscal para os investidores, a IFCL fornece crédito de longo prazo para projetos de infraestrutura viáveis em transporte, energia, água e saneamento, comunicação e infraestrutura comercial, com prioridade para projetos de PPP. 

Ao longo do período 1970-2013, a evolução dos desembolsos para o financiamento do desenvolvimento industrial reflete a mudança no papel dessas instituições controladas pelo governo indiano. Os desembolsos das instituições de desenvolvimento registraram contínuo crescimento ao longo das décadas de 1970 e 1980 e uma expansão considerável na década de 1990, seguido por um grande declínio na primeira metade dos anos 2000, com recuperação a partir da crise de 2008-09. 

O autor destaca que a importância relativa das instituições também se modificou ao longo do tempo. Entre 1970 e 2001, os desembolsos das três instituições de crédito de longo prazo, IFCI, IDBI e ICICI, respondiam por ¾ dos desembolsos totais. Iniciado em 2001, o declínio das instituições de crédito de longo prazo se completou em 2005/06, quando seus desembolsos se tornaram insignificantes. Os desembolsos das instituições financeiras de desenvolvimento se recuperaram em 2008-09, mas tal recuperação pode ser atribuída exclusivamente aos desembolsos da SIDBI e LIC. 

Para demonstrar a importância macroeconômica dos empréstimos das instituições financeiras de desenvolvimento para o setor industrial, o professor Nayyar compara os dados de desembolsos dessas instituições com os dados de formação bruta de capital fixo e de valor adicionado no setor da indústria de transformação. Os desembolsos das instituições financeiras de desenvolvimento que em 2000-2001 chegaram a representar 48,9% da FBKF da indústria de transformação caíram para 6,1% em 2005-06 e recuperou-se ligeiramente atingindo 14% em 2012-13. Como porcentagem do valor adicionado pela indústria de transformação, esses desembolsos que alcançaram 24,2% em 2000-2001, declinaram abruptamente para 4% em 2005-06 e voltaram a crescer um pouco, atingindo 7% em 2012-13.

Para o autor, o declínio das instituições financeiras de longo prazo, em níveis nacional e estadual foi um resultado direto da já mencionada reforma financeira iniciada no final da década de 1990 e que tinha como objetivo reduzir o financiamento governamental ao desenvolvimento e encerrar as atividades da maioria dessas instituições. 

Na avaliação do professor Nayyar, a decisão política de redução das instituições financeiras de desenvolvimento criou um vazio que requeria fontes alternativas de financiamento. No início, essa situação foi contornada com o uso de recursos internos próprios das empresas que subiram de uma média de 33% nas décadas de 1980 e 1990 para mais de 60% na primeira metade dos anos 2000. A parcela de recursos de terceiros caiu de 66% para menos de 40% no período. Desse total, a participação das instituições de desenvolvimento declinou de 10% para 2%, com o pagamento de amortização e juros superando o desembolso bruto. Nesse período, houve um expressivo aumento na mobilização de capital por meio da emissão de ações, que atingiu seu ápice em 2007-2008, quando declinou fortemente na esteira da crise financeira mundial. 

Em meados da década de 2000, o mercado doméstico de bônus tornou-se uma fonte significativa de captação de recursos para as corporações por meio de colocação privada. Todavia, com o forte e abrupto aumento dos juros domésticos na esteira da crise financeira internacional, combinado com a liberalização da conta de capitais e os baixos juros internacionais, o endividamento externo tornou-se uma fonte significativa de recursos para as empresas. Em consequência, ocorreu uma expressiva elevação do endividamento externo do setor privado indiano, que passou de US$ 61 bilhões em 2001 para US$ 126 bilhões em 2007, atingindo US$ 322 bilhões em 2013. Nesse período de 2001-2013, o peso do setor privado no endividamento total do país saltou de 55% para 83%. Como destaca o autor, este modo de financiamento do investimento no setor industrial acarretou uma elevada grande carga de serviço da dívida externa não só para o setor corporativo, mas também para a economia indiana em seu conjunto.

Lições da Experiência Indiana

Para o professor Nayyar, da experiência indiana emergem algumas lições positivas, que podem ser úteis para outros países de industrialização retardatária. A primeira dela é que o financiamento público do desenvolvimento é essencial nos estágios iniciais da industrialização. Na ausência de tal fonte de financiamento, o investimento privado na indústria nascente será extremamente difícil ou não se materializará. 

Segundo ele, é evidente que instituições financeiras de desenvolvimento deram importante contribuição ao fornecer financiamento para a indústria na independência da Índia. Nos anos iniciais da década de 1950, o total desembolsado por essas instituições financiou um décimo da formação bruta de capital fixo no setor da indústria de transformação. Porém, essa proporção foi multiplicada por cinco e alcançou praticamente metade em seu ápice no início dos anos 2000. Considerando apenas o setor privado, que concentrou quase inteiramente esses desembolsos, a importância das instituições financeiras de desenvolvimento foi ainda maior, respondendo pelo financiamento, respectivamente, de ¼ e de ¾ da FKBF no período considerado. Na ausência dessas instituições, os investimentos privados teriam dificuldade de obter financiamento de fontes alternativas.

A segunda lição positiva refere-se à diversidade de instituições de desenvolvimento, que serviu a um propósito estratégico. As instituições de crédito de longo prazo financiavam as empresas privadas industriais, as instituições estaduais apoiavam o desenvolvimento de pequenas empresas em diferentes regiões do país enquanto o banco de desenvolvimento para pequenas indústrias concedia suporte em âmbito nacional para pequenas e médias empresas. 

Havia também “instituições de investimento” que mobilizavam as poupanças das famílias através de empresas de seguros de propriedade do governo ou de fundos mútuos para pequenos poupadores, que funcionavam como significativos emprestadores de longo prazo, não convencionais e diferentes de outros países, para o setor industrial. Este foi um método inovador de transformar as poupanças das famílias em investimento por parte das empresas sem criar problemas de desajustes de maturidade. A importância desse segmento aumentou nos anos 1990 e mais ainda nos anos 2000, quando as instituições de crédito de longo prazo desapareceram. 

A natureza do suporte de e para as instituições financeiras de desenvolvimento também fez a diferença. Os financiamentos dos investimentos das empresas no setor industrial, concedidos em condições adequadas de custo e prazo, só eram possíveis porque essas instituições tinham como fonte de funding recursos concessionais fornecidos pelo governo e pelo banco central ou tinham acesso preferencial ao mercado de capital com títulos garantidos pelo governo ou isentos de impostos. 

A experiência indiana revela igualmente muitos erros e omissões, que, como destaca o autor, constituem importantes lições. Diferentemente do que ocorreu em outros países de industrialização retardatária, as instituições de desenvolvimento na Índia não financiaram infraestrutura. No país, o financiamento dos investimentos em infraestrutura era totalmente dependente do governo nacional e dos governos estaduais. Quando esse erro foi corrigido, já era demasiado tarde. 

Outro erro de omissão foi a ausência de coordenação entre as instituições financeiras de desenvolvimento e os objetivos de política industrial ou prioridades em termos da alocação setorial. A alocação do financiamento do desenvolvimento em todos os setores da indústria de transformação não revela qualquer lógica subjacente ou aplicação sistemática. A distribuição do desembolso por instituições nacionais de crédito de longo prazo, entre subsetores da indústria de transformação não estava vinculada com a política industrial, nem no nível meso nem no nível micro. Não houve ênfase nem mesmo na indústria farmacêutica, que, após a Lei da Patente de 1970 que reconheceu patente para processo e não para produtos, tornou-se a maior indústria farmacêutica do mundo em desenvolvimento. De forma semelhante, não foi concedido acesso preferencial para as indústrias de veículos comerciais e de autopeças ou para a indústria de tecnologia de informação. 

Segundo o autor, ainda que tal coordenação fosse difícil realizar no nível micro, algum propósito estratégico deveria ter sido definido nos níveis meso e macro. Teria sido factível e desejável efetuar a seleção de setores industriais, por exemplo, o setor farmacêutico, para acesso ao financiamento em condições preferenciais. 

Não houve na Índia o direcionamento de crédito para setores prioritários e sim para alguns empresários e empresas. Assim, foram os tomadores e não os credores que determinaram a alocação de recursos. A proteção governamental obviamente exerceu significativa influência nesse processo. A consequência foi uma crescente onda de empréstimos em atraso e em liquidação. 

Outro erro sério apontado pelo autor foi o fechamento prematuro dos bancos de desenvolvimento. Esse fechamento extremamente precoce no caso da Índia contrasta com as experiências de seus congêneres em vários países do mundo em desenvolvimento, como Brasil, China e Coreia do Sul bem como em alguns países industrializados, como Alemanha e Japão, que continuaram a prosperar. Quando eclodiu a crise financeira de 2008-2009, os países que possuíam fortes instituições financeiras de desenvolvimento registraram melhores desempenhos do que aqueles, como a Índia e também o México, onde essas instituições se tornaram marginais. 

O envolvimento das instituições de financiamento do desenvolvimento com as empresas tomadoras raramente se estende além dos empréstimos. Às vezes, o processo de diligência devida (due diligence) para a concessão dos empréstimos era limitado ou incompleto. Com frequência, nem mesmo a capacidade do devedor em honrar seus débitos era monitorada depois da concessão do empréstimo. De modo semelhante, quando as instituições de crédito de longo prazo ou as “instituições de investimentos” adquiriam participação acionária e possuíam assentos nos conselhos de diretores, frequentemente a atuação de seus representantes se limitava ao papel de participante silencioso, ou seja, agiam no sentido de preservar o status quo se aliando aos principais acionistas ao invés de proteger o interesse das instituições que presentavam. 

A conclusão é que, embora na Índia as instituições financeiras de crédito e de investimento tenham financiado os investimentos industriais, não ocorreu a introdução de um mecanismo de controle necessário para tornar essas instituições um instrumento de política industrial. Não houve um balanceamento dos incentivos e desincentivos que premiasse o desempenho e penalizasse o atraso, não somente por meio do preço do crédito, mas igualmente do acesso ao crédito. De igual modo, não foi criado um sistema institucionalizado de peso e contrapeso para prevenir a colusão entre o governo e as empresas e entre os bancos de desenvolvimento e as empresas, que resultam em captura de renda e no inevitável acúmulo de empréstimos em atraso. 

Papel dos Bancos de Desenvolvimento

Segundo avaliação de Ferraz, professor da UFRJ e autor de “Incerteza, Investimento e Financiamento: papel estratégico dos bancos nacionais de desenvolvimento”, os bancos nacionais de desenvolvimento surgiram como uma importante inovação financeira e se tornaram uma realidade em inúmeros países durante o final dos anos 1940 na esteira da reconstrução do pós-guerra,. Desde então, desempenharam um papel fundamental não somente de suporte da reconstrução, mas, em especial, de transformação estrutural de diferentes países, inclusive desenvolvidos. Não obstante, sua relevância, esses bancos são frequentemente considerados instituições exóticas, típicas de países em desenvolvimento de mercados financeiros incompletos. 

Na interpretação de Ferraz, falhas de mercado, assimetria de informação, risco e especialmente os diferentes tipos de incerteza associados com os projetos de investimento limitam ou impedem a capacidade do mercado de capital e dos bancos privados em financiar, por eles mesmos, certos projetos de investimentos. Esse é o espaço, por excelência, dos bancos de desenvolvimento, que, por meio de diferentes instrumentos, minimizam a incerteza nos projetos de investimento. Segundo ele, os bancos de desenvolvimento desempenham cinco papéis específicos: 

     •  São instituições que quando financiam novas atividades econômicas ou a expansão de capacidades, abrem novas fronteiras, preenchendo lacunas, corrigindo falhas e induzindo externalidades. 

     •  Promovem o desenvolvimento dos mercados financeiros, quando: contribuem para fortalecer a indústria de financiamento de longo prazo, estabelecem parceiras em operações específicas ou operam novos segmentos do mercado financeiro. 

     •  Contribuem para a estabilidade econômica e financeira sistêmica ao atuar de forma anticíclica. 

     •  Como instituições estatais, os bancos de desenvolvimento contam com a estabilidade em termos de fonte de funding, ativos e obrigações com base de maturação longa, missões bem definidas, e recursos internos orientados a servir o interesse público. 

     •  Como instituições apoiadoras de políticas, os bancos de desenvolvimento desempenham um papel ativo na promoção das políticas nacionais e locais de desenvolvimento e no planejamento de longo prazo. 

De acordo com o autor, é nessa ótica que é preciso inserir as discussões sobre as fontes de financiamento para os investimentos e as relações entre os mercados e as instituições estatais. Do seu ponto de vista, é praticamente impossível efetuar generalizações definitivas sobre o papel do estado e dos mercados nos sistemas financeiros. Por suposto, os bancos de desenvolvimento são necessários; porém, por si só, essas instituições não são condição suficiente para investimentos exitosos de longo prazo em projetos intensivos em incerteza. 

Para que os bancos nacionais de desenvolvimento possam desempenhar sua missão na indução da transformação estrutural nas diferentes economias, as sociedades também precisam de uma infraestrutura científica e tecnológica eficaz, bem como de empreendedores dispostos a arriscar-se no sentido schumpeteriano clássico. Além disso, uma indústria financeira propensa a riscos, disposta a se associar com os bancos de desenvolvimento para se engajar em financiamento de longo prazo, é de vital importância. Isso é crucial, uma vez que as fronteiras de investimento podem ser vastas e além dos meios de uma única instituição.

Para Ferraz, não há um modelo único de banco nacional de desenvolvimento. As instituições diferem em termos de sua estrutura de propriedade do capital (total ou parcialmente público), foco da atividade (limitado ou amplo), forma de operação (primeiro ou segundo piso), fontes de funding, ambiente regulatório, governança corporativa, tamanho, portfólio e desempenho financeiro. Entretanto, é possível identificar algumas características relevantes comuns. Em geral, segundo o autor, os bancos de desenvolvimento são subordinados aos ministérios de planejamento, economia ou finanças. Seus mandatos são estreitamente relacionados com as metas estabelecidas nos planos de desenvolvimento, o que permite que sejam denominados como instituições orientadas à missão. 

No processo de desenvolvimento dos diferentes países, essas instituições têm apoiado a instalação de novas atividades e/ou a expansão de atividades econômicas existentes para as quais o sistema financeiro privado não está propenso para fornecer financiamento em condições adequadas, como são os casos da infraestrutura, inovação tecnológica, PMEs, projetos econômicos ambientalmente e socialmente responsáveis. Em grande medida, esses segmentos correspondem àqueles que contribuem potencialmente para o crescimento e transformação estrutural dos países, gerando externalidades positivas com retornos sociais relevantes. 

O autor ressalta que as prioridades dos bancos de desenvolvimento mudam ao longo do tempo de acordo com o desenvolvimento da economia real e da indústria financeira de cada país. Há também casos em que a instituição desempenha um papel temporário, o qual pode ser combinado com o setor privado, com objetivo de desenvolver um nicho de mercado de crédito e criar a base para a entrada e expansão do setor privado. Neste caso, o banco de desenvolvimento assume o papel de primeiro operador no mercado de crédito em um segmento específico, abrindo o caminho para a entrada posterior do setor privado, uma vez que esses riscos e incertezas diminuíram.

Se concentrando na análise de quatro dos maiores bancos de desenvolvimento – CDB da China, o KfW da Alemanha, o BNDES, JFC do Japão  o autor destaca que esses bancos têm estrutura semelhante: são 100% controlado pelo estado, tem missão ampla, em termos de setor e cliente, operam diretamente ou por meio de instituições financeiras. 

No que se refere ao funding, tanto o CBD como o KFW utilizam recursos da captação de bônus no mercado internacional, com garantia soberana explícita, enquanto BNDES e JFC dispõem de recursos fiscais e parafiscais. Tanto o KfW quanto o JBC não estão sujeitos aos impostos corporativos. 

Em relação ao comportamento, os quatro bancos apoiam praticamente os mesmos segmentos, com pequena diferença. O financiamento de infraestrutura, PMEs, inovação internacionalização de empresas, economia verde e operações de mercado de capital estão presentes em todos. Provavelmente, o apoio de cada um desses bancos a essas atividades difere em termos de instrumento, intensidade, destino específico dos recursos, em razão das características do mercado de crédito e do grau de desenvolvimento econômico de cada país. 

No caso da Alemanha, China e Japão, nichos que não são atendidos pelos bancos de desenvolvimento principais são financiados por outra instituição especializada. Nas operações internacionais, KfW e CDB desempenham explicitamente o papel de estimular a cooperação financeira internacional e promover o desenvolvimento socioeconômico em países em desenvolvimento, cooperação que beneficia suas empresas nacionais.

No que se refere à política de juros praticada pelos bancos de desenvolvimento, o autor ressalta que tanto o KfW como o BNDES e o JFC concedem empréstimos com diferentes taxas de juros para diferentes segmentos ou clientes, dependendo da política ou prioridades. Para o CDB, não há informação disponível.

A importância relativa dos bancos para suas economias também pode ser mostrada no gráfico abaixo. O portfólio de crédito dos quatro bancos nacionais de desenvolvimento em termos do PIB varia de 4,4% no Japão para 14,5% na Alemanha em 2013. As diferenças são mais acentuadas no que se refere à participação desses bancos no portfólio de crédito doméstico total: 1,7% no Japão, 12,7% na Alemanha e 21% no Brasil. 

A explicação para as diferenças extremas é que o Japão possui um mercado de crédito bem mais desenvolvido que o do Brasil. Além disso, no Brasil, a estrutura a termo das taxas de juros é curta e elevada, o que induz os agentes econômicos a manterem posição em títulos da dívida federal que são extremamente líquidos. Os bancos comerciais operam com elevados spreads e baixa alavancagem, o que produz alto retorno sobre o capital. E desse modo, têm pouco interesse em ampliar a concessão de crédito de longo prazo.

Os bancos de desenvolvimento podem contribuir para promover a preservação da estabilidade econômica. Como foi ilustrado na crise mundial recente, os países que contavam com bancos de desenvolvimento efetivos e eficientes os utilizaram para amortecer e compensar a contração da oferta de crédito do sistema financeiro privado para evitar uma forte retração na demanda agregada. O BNDES e CDB registraram ampliação da oferta de crédito a taxa anual superior a 25% em 2008 e 2009, enquanto no caso do KfW, o maior crescimento das operações de crédito ocorreu em 2010 e 2011, período em que a crise econômica na Europa foi mais aguda.

Investimentos em infraestrutura são uma boa proxy de investimentos que exigem capital elevado e horizonte temporal de longo prazo. Tais características implicam em dificuldade não somente para avaliar e financiar projeto, mas também para torná-lo economicamente viável e atraente para o setor privado. 

Estimativas da Bloomberg, citados pelo autor, indicam que, entre 2007 e 2013, os bancos de desenvolvimento, nacionais e multilaterais, concederam financiamento da ordem de US$ 509,2 bilhões para o setor de energia, em montantes anuais crescentes que subiram de 38,7 bilhões em 2007 para US$ 90 bilhões em 2013. Nesse último ano, os bancos de desenvolvimento responderam por 73% do financiamento, enquanto o restante ficou a cargo das organizações multilaterais ou regionais. 

No Japão, o DBJ teve grande importância no financiamento da infraestrutura, mas com o desenvolvimento do mercado de crédito privado para este setor, a necessidade de recursos públicos diminuiu. No caso da Alemanha, o financiamento do KfW foi essencial para o desenvolvimento da infraestrutura nacional, bem como para a reconstrução do pós-guerra e modernização da Alemanha do Leste. Com o desenvolvimento do mercado privado de crédito de longo prazo, o uso de funding público para o financiamento de projetos de infraestrutura diminuiu. Entre 2006 e 2009 o financiamento público de projetos de infraestrutura correspondeu a apenas 30% do total dos empréstimos. Isto permitiu ao KfW priorizar em suas operações domésticas o segmento de infraestrutura municipal, social (infraestrutura urbana, eficiência energética dos edifícios, hospitais, escolas etc.) e a infraestrutura de energia renovável. 

Os bancos de desenvolvimento se destacam no apoio a projetos de inovação tecnológica, cuja complexidade é particularmente elevada. Como ressalta o autor, além de aumentar a competitividade das empresas, muitos investimentos em inovação, tais como as pesquisas no setor de saúde, transcendem interesses econômicos específicos e geram externalidades positivas para a sociedade. O funding das instituições públicas é crucial uma vez que os projetos de inovação estão sujeitos a uma maior incerteza quanto aos resultados que impedem, portanto, o interesse do setor financeiro privado. Na Alemanha, o KFW aloca cerca de 24 bilhões de euros por ano para atividades que são indutivas a uma economia de inovação. No Brasil, o envolvimento do BNDES no financiamento de inovação é crescente: os desembolsos saltaram de US$ 144 milhões em 2007 para US$ 3,2 bilhões em 2013

A mudança climática tem sido um tema de crescente preocupação social Independentemente, dos acordos internacionais ou das ações locais, as mudanças climáticas entram com força nas agendas de prioridade dos bancos de desenvolvimento. Projetos de desenvolvimento sustentável constituem um segmento, no qual os bancos nacionais de desenvolvimento desempenham um papel estratégico. Em 2012, os bancos de desenvolvimento (incluindo os multilaterais e regionais) responderam por aproximadamente por 35% dos funding direcionados aos investimentos em projetos de adaptação ou mitigação de mudança climática. Os bancos de desenvolvimento nacionais foram responsáveis por 60% do total de US$ 123 bilhões de empréstimos concedidos por instituições financeiras de desenvolvimento. 

Nessas novas fronteiras de investimento, os bancos de desenvolvimento podem, de acordo com o autor, não somente desbravar o caminho, como também ter um papel em estimular o engajamento do setor financeiro privado através de vários instrumentos, tais como participação em fundos de longo prazo, investimentos em empresas por meio de capital de risco, securitização, participação acionária, participação no mercado de títulos de renda fixa, financiamento conjunto para compartilhamento de risco dos projetos. 

Os investimentos de capital de risco são importantes meios pelos quais os bancos de desenvolvimento estimulam o mercado de capitais e o desenvolvimento de empresas inovadoras. Por meio de participação acionária em empresas de capital fechado, as instituições alavancam o desenvolvimento de empresas já estabelecidas, auxiliando seu crescimento e fortalecimento de sua estrutura de capital para subsequente oferta pública inicial.