Introdução

O surgimento e a rápida expansão das cadeias globais de valor (CGV) transformaram a concepção de comércio e criaram novos desafios e oportunidades para desenvolver a capacidade industrial de forma inclusiva e sustentável. O sucesso das economias do Leste da Ásia, nomeadamente os “Tigres” (Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong), mostrou que a integração nessas cadeias pode ser aproveitada para o desenvolvimento de capacidades industriais domésticas. 

Embora haja relativo consenso de que a participação em CGV contribuiu para o desenvolvimento industrial e econômico de diversos países asiáticos, ainda faltam evidências de como a integração nas cadeias globais beneficiou esses países. 

Procurando suprir essa lacuna, o estudo “Global Value Chains and Industrial Development: Lessons from China, East Asia and South Asia”, realizado pela a Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido), em parceira com Research Institute for Global Value Chains (RICGV) da University of International Business and Economics, mapeia a geografia das CGV na Ásia, identifica os principais determinantes da participação da China, Índia e Vietnã em cadeias globais e regionais e, a partir as lições aprendidas de suas experiências, apresenta recomendações de política para os países emergentes.

O fenômeno das CGV tem sido fortemente associado à liberalização do comércio e investimento e à redução dos custos do comércio internacional. No entanto, segundo a Unido, embora seja condição necessária, a liberalização e a facilitação do comércio não são suficientes. Vários outros fatores podem influenciar as perspectivas de integração de um país às CGV, incluindo a infraestrutura, a disponibilidade de financiamento, a existência de mão de obra barata e qualificada e, mais importante, a competitividade da produção. Um ambiente macroeconômico propício, com a estabilidade razoável dos preços e da taxa de câmbio também é um elemento crucial. A integração não é automática, mas condições mínimas devem estar presentes e podem até moldar a trajetória de modernização dentro das cadeias.

Lições das experiências asiáticas

A China é um país cuja integração em CGV percorreu um longo caminho desde a abertura da economia em 1978-9. A integração inicial foi em atividades de exportação intensivas em mão-de-obra, com a ajuda de empresários, principalmente de Hong Kong, que souberam administrar a produção e exportar por meio de cadeias relativamente simples. O processo expandiu-se e tornou-se mais complexo com as reformas econômicas após 1992 e a criação de zonas econômicas especiais para atrair empresas estrangeiras. A adesão da China à OMC em 2001 marca o início de uma nova etapa de envolvimento do país nas CGV, simbolizada pelo onipresente rótulo “Made in China”, e na melhoria dos papéis das empresas chinesas dentro das cadeias regionais e globais. 

A Índia, em contraste, membro fundador da OMC e parte do GATT desde 1948, demorou a se engajar nas cadeias. Sua participação se dá muito mais em design e outros serviços do que na produção industrial propriamente dita. Já no Vietnã, a rápida integração nas CGV é fenômeno recente, principalmente do século XXI, uma vez que isso só se tornou viável após a normalização de suas relações comerciais com os Estados Unidos, em 1995, e a sua adesão à OMC em 2007. 

A integração do Vietnã nas cadeias também é particular pelo papel central desempenhado pelas grandes corporações multinacionais, em particular a Samsung, que transferiu atividades realizadas na China para o Vietnã, em resposta ao aumento dos custos da mão de obra chinesa. Em todos setores, o papel do Vietnã nas cadeias é, principalmente, o de montagem intensiva em mão-de-obra realizada pelas afiliadas das empresas multinacionais, enquanto as empresas nacionais fornecem principalmente serviços e insumos de baixo valor agregado.

O surgimento e expansão de CGV têm sido associados à delocalização de atividades industriais por empresas líderes nos Estados Unidos, Japão, Europa e recentemente de países emergentes como a China. Para atrair tais atividades, vários países de baixos salários, predominantemente no leste e sudeste da Ásia e na América Central, oferecem incentivos generosos ao investimento, incluindo, entre outros, imposto de renda mais baixo; reduzidas tarifas de importação, podendo até mesmo serem inexistentes; subsídios em serviços de utilidade pública; e baixos custos de terrenos em zonas especiais. 

Apesar das evidências encontradas nos estudos de caso da China e do Vietnã, em geral, apoiando a expectativa de que os incentivos de investimento estão positivamente associados à integração em CGV, as análises econométricas realizadas com dados em nível macroeconômico não suportam essa hipótese. 

Segundo os autores, isso se deve ao fato da importância dos investidores estrangeiros nas CGV variarem de país para país (por exemplo, é alta no Vietnã e menor na Índia) ou porque o investimento estrangeiro está relacionado não apenas ao pacote de políticas, mas também ao fornecimento de mão de obra qualificada, infraestrutura confiável e outros determinantes. Não haveria, portanto, um determinante único da participação nas CGV, mas sim uma grande variedade de condições.

A literatura sugere que a integração às CGV pode melhorar a competitividade industrial mediante transferências de tecnologia e outros tipos de aprendizado. Os pesquisadores da Unido ressaltam, contudo, que há também uma causalidade reversa, ou seja, o desenvolvimento de uma indústria competitiva pode ser um pré-requisito para uma integração bem-sucedida às CGV. 

A falta de competitividade das empresas domésticas pode representar um problema para a integração às CGV. No Vietnã, por exemplo, o estudo constatou que as empresas nacionais têm baixas taxas de participação nas CGV porque as empresas estrangeiras não conseguem encontrar fornecedores nacionais para atender às suas exigências de qualidade, e as ligações de produção entre empresas estrangeiras são muito mais densas do que entre empresas estrangeiras e domésticas.

As CGV nas quais as economias asiáticas participam diferem em tamanho, organização, grau de internacionalização e taxa de crescimento. Além disso, diferentes indústrias experimentam mudanças de forma diferente, o que cria diferentes oportunidades e desafios para os fornecedores. 

Nas CGVs caracterizadas por ciclos rápidos de tecnologia (por exemplo, telefones celulares), pode ser mais difícil realizar upgrade e recuperar o atraso do que naquelas cadeias que dependem de tecnologias de crescimento lento (por exemplo, têxteis). De acordo com a Unido, nos casos do Vietnã, China e Índia, as CGV pequenas, mas crescentes, e novas indústrias formando cadeias ofereceram as melhores oportunidades para expandir o valor agregado dos países.

Todavia, se a integração às CGVs tem sido uma característica central do rápido crescimento da China na produção e nas exportações de manufaturados, isolar seu impacto em termos de produto, emprego, salário e produtividade é, segundo os pesquisadores da Unido, muito difícil. Porém, utilizando um conjunto de dados de painel de registros alfandegários e dados alfandegários da China, encontraram os efeitos causais positivos e estatisticamente significativos da participação de CGV em uma série de variáveis de desempenho, pelo menos nos anos imediatos após a adesão da China à OMC. A participação do CGV produziu número substancial de vencedores, medido por salários mais altos ou pelas vendas e produtividade das empresas.

As evidências fornecidas pelo Vietnã são, ao mesmo tempo, mais fortes e mais restritas devido à escala de investimentos estrangeiros relacionados às CGV desde 2007. O estudo destaca a trajetória da Samsung que tinha uma pequena força de trabalho no Vietnã antes de construir a sua mega fábrica de telefonia móvel em Bac Ninh, uma província próxima a Hanói. No final de 2017, a empresa coreana empregava quase 110 mil trabalhadores semiqualificados no Vietnã, todos formados no ensino médio, 7% com qualificação profissional pós-secundária e 4% com formação universitária. Três quartos eram do sexo feminino. 

Os salários nas indústrias de equipamentos de comunicações e componentes eletrônicos do Vietnã mais do que dobraram entre 2008 e 2014, o que foi presumivelmente impulsionado pelo grande aumento na demanda de mão de obra da Samsung. Durante este período, o emprego total na indústria aumentou de 3,2 milhões para 5,8 milhões, e o crescimento nos empregos nos setores de comunicações e eletrônica foi muito mais rápido. Os autores encontraram, ainda, algumas evidências de que as empresas estrangeiras que operam em CGV no Vietnã têm maior propensão a contratar mulheres, mas com uma diferença salarial que pode ser maior do que em empresas domésticas não integrantes das cadeias.

Na Índia, a participação nas CGVs, em relação ao tamanho da economia, é menor e é improvável que tenha um grande impacto nos mercados de trabalho nacionais. De acordo com os autores, a concentração de atividades de CGV em torno de Bangalore presumivelmente afetou o mercado local, embora o boom de Bangalore seja atribuível a mais do que apenas às CGV.

Por ser uma fonte significativa de conhecimento, o desenvolvimento de articulações de produção entre empresas estrangeiras e domésticas no contexto das CGV pode conduzir, igualmente, a uma modernização industrial e tecnológica bem-sucedida das empresas domésticas participantes. Embora esta seja uma característica importante das CGV que devem ser aproveitadas para facilitar a transformação estrutural, as evidências coletadas pelos pesquisadores da Unido nos três países analisados indicam que os benefícios não são automáticos e variaram substancialmente. 

Os benefícios são maiores quando os países participam do segmento de exportação de alta qualidade. Na Ásia, apenas um punhado de países fez progressos consideráveis ao longo do tempo ao expandir o valor adicionado produzido internamente, como foi o caso da China. No Vietnã, as evidências encontradas pelos autores do estudo são decepcionantes em termos de transferência de tecnologia positiva e de potencial de melhoria dentro das CGV. 

Recomendações de Políticas

À medida que a globalização avança, a importância das CGV no desenvolvimento econômico aumenta e não é mais uma questão de saber como os países em desenvolvimento podem participar das CGV e sim de como aproveitar ao máximo as oportunidades e superar os desafios que possam surgir. Contudo, a integração às CGV não é fácil e existem algumas condições mínimas para a entrada. 

Além de um ambiente macroeconômico favorável, as condições para integração incluem: a abertura comercial, garantindo baixos custos do comércio internacional em dinheiro, tempo e incerteza, e baixas barreiras ao comércio de peças e componentes relevantes; uma boa infraestrutura material e institucional, garantindo a facilidade de fazer negócios e o comércio entre fronteiras; boa governança e garantia confiável de que as CGV bem-sucedidas não enfrentarão corrupção na fronteira ou dentro dela. 

De acordo com a Unido, a participação e o melhoramento dentro das CGV podem contribuir para os objetivos tradicionais de desenvolvimento e mudança estrutural (redução da pobreza e da inequidade regional e fortalecimento da balança comercial), bem como para os objetivos de desenvolvimento econômico inclusivo e sustentável com pessoas empregadas, com igualdade de gênero, em empregos decentes. Todavia, muitas metas de desenvolvimento que a integração às CGV pode alcançar são bastante complexas. Embora algumas delas possam ser complementares, outras podem ser conflitantes e até mesmo impor obstáculos à participação nas CGV. 

Políticas de apoio à participação nas CGV. De acordo com a Unido, vários instrumentos de políticas podem ser utilizados para apoiar a integração às cadeias globais de valor. A integração baseia-se na atração de investimento direto externo (IED), bem como na criação de firmas domésticas que possam se tornar fornecedoras, tanto para subsidiárias localizadas no país quanto para exportação. 

Atração de IED é provavelmente a maneira mais rápida de integrar o país em desenvolvimento às CGV desejadas. As subsidiárias estrangeiras trazem consigo recursos, em termos de capitais, tecnologias e habilidades gerenciais, que podem ser superiores aos disponíveis domesticamente. Mais importante ainda, trazem conhecimento sobre o processo de produção nas CGV de interesse, seus modos de funcionamento, suas estruturas, sua governança e seus mercados.

Convidar o IED para os segmentos da cadeia que atualmente não são explorados no âmbito nacional é também uma maneira de aumentar rapidamente o valor agregado doméstico produzido em uma indústria (em termos absolutos). É preciso, porém, considerar que os interesses do IED podem não estar alinhados com os objetivos locais de desenvolvimento e a dependência em relação ao IDE pode aumentar a exposição à volatilidade dos mercados externos.

Para atrair IED e empresas nacionais para as atividades das CGV, medidas conhecidas podem ser utilizadas, como um regime de comércio seletivamente liberalizado, incentivos de investimento, infraestrutura especializada como zonas industriais, e treinamento da força de trabalho em habilidades especializadas. As inter-relações podem ser criadas com empresas domésticas, incentivando as derivações do IED, promovendo o conteúdo local ou insistindo na propriedade de joint venture como modo de entrada. Ao mesmo tempo, as políticas podem apoiar o desenvolvimento de potenciais fornecedores em cadeias desejadas. 

Os incentivos ao investimento são muito frequentemente empregados pelos países para tornar o investimento mais atrativo em indústrias específicas ou para incentivar uma produção mais intensiva em capital e tecnologia. Incentivos comumente utilizados incluem: isenções fiscais de impostos corporativos, taxas impositivas preferenciais, obrigações fiscais diferidas, dedutibilidade para certas despesas, redução de tarifas de importação ou direitos aduaneiros, subsídios de investimento, crédito fiscal e isenções ou reduções de IVA. Também podem incluir incentivos não fiscais, como subvenções de treinamento e pesquisa, subsídios de juros, infraestrutura e serviços públicos a preço reduzido.

A infraestrutura é de grande importância para o desenvolvimento em geral, mas no contexto das CGV, uma boa infraestrutura é crucial. Dado que a produção é intensiva em importações, atrasos no transporte e outros problemas imprevistos podem prejudicar significativamente a produção do produto final. 

A infraestrutura logística e de transporte pode ajudar a reduzir os custos de estoque e manuseio, bem como reduzir os prazos de entrega, tornando-se um atrativo para a localização do IDE e uma vantagem para os fornecedores nacionais. Os esforços políticos nesse sentido devem se concentrar no estabelecimento e modernização da infraestrutura. O aprimoramento dos serviços de apoio logístico, como manuseio de cargas, armazenamento, estocagem, cross-docking e a visibilidade da cadeia de suprimentos, também pode ser uma vantagem. 

Além da boa infraestrutura, outro elemento crucial para uma integração bem-sucedida está relacionado às ligações com a economia doméstica. A integração de firmas domésticas nas CGV pode ocorrer através do desenvolvimento de relacionamentos verticais com subsidiárias estrangeiras. Embora algumas dessas inter-relações possam se desenvolver naturalmente, instrumentos de políticas também podem ser empregados para lidar com dificuldades e gargalos. 

Isso é especialmente importante, pois o abastecimento local geralmente é limitado a peças simples, como invólucros de plástico e peças metálicas ou suprimentos de fábrica (uniformes, peças simples de máquinas) devido aos padrões rígidos de componentes de uso intensivo de tecnologia. Os instrumentos de política podem, então, melhorar as inter-relações nos componentes que oferecem mais espaço para o aprendizado tecnológico.

A vinculação ao IED em busca de mercado nacional implica o desenvolvimento de habilidades que podem estar mais relacionadas à montagem de produtos e / ou adaptá-los para o mercado interno, bem como às atividades de distribuição e vendas. Neste último caso, apoio adicional de políticas para o desenvolvimento de futuras capacidades de exportação pode ser necessário. 

Além disso, a escolha de empresas pode influenciar grandemente os elos que podem se desenvolver. As evidências extraídas das experiências de China, Índia e Vietnã sugerem que os elos são maiores quando a lacuna de tecnologia é menor, pois as empresas com um nível de habilidade mais alto não conseguem encontrar facilmente um fornecedor local adequadamente capaz. 

As políticas de conteúdo local são uma abordagem alternativa para garantir que os investidores estrangeiros ofereçam emprego local ou aceitem a provisão de outros insumos internos. As políticas de conteúdo local podem assumir uma ampla gama de formas, mas dado que o seu objetivo essencial é favorecer os fornecedores nacionais em detrimento dos importados, correm o risco de se contrapor às obrigações dos membros da OMC de tratar produtos importados da mesma maneira que os produtos domésticos no que diz respeito a quaisquer leis ou regulamentos. Essas obrigações estão longe de serem vinculantes (por exemplo, cobrem mercadorias, mas são mais vagas em relação a serviços e compras públicas) e o uso de regras de conteúdo local parece ter aumentado desde 2008.

Além de medidas mais amplas, como a melhoria do ensino superior e do treinamento vocacional, a integração em CGV visadas pode ser facilitada pela qualificação do trabalho em áreas específicas que são necessárias nessas cadeias. Essas necessidades podem ser identificadas na zona especial ou em um nível mais amplo de agrupamentos, e iniciativas podem ser tomadas para fornecer à equipe de trabalho a expertise necessária, seja pelo Estado ou em parcerias público-privadas. A existência de uma oferta institucionalizada de treinamento relevante e uma mão-de-obra qualificada poderia atrair mais investimentos em cadeias específicas.

Uma estratégia de fortalecimento do sistema de inovação é altamente complementar à integração e modernização no seio das CGV. Segundo o estudo, embora a inovação possa parecer uma possibilidade distante quando um país se integra pela primeira vez às CGV, as fundações de um sistema nacional de inovação devem ser lançadas desde o início, estabelecendo institutos que possam ajudar na transferência e adaptação de tecnologia, enfatizando o desenvolvimento de habilidades e instituindo mecanismos que possam estimular a interação das partes interessadas, como associações e fóruns. Nesse sentido, políticas para facilitar a interação entre empresas-pesquisa seriam fundamentais. 

Políticas de apoio à modernização dentro das CGV. À medida que as capacidades dos fornecedores aumentam, os instrumentos de política governamental podem começar a se concentrar na promoção da modernização dentro das cadeias. De acordo com a Unido, várias das medidas elencadas para a promoção da integração podem ser usadas também para facilitar o aprimoramento dentro das cadeias, tornando os critérios para instrumentos preferenciais mais ambiciosos e concentrando-se mais no desenvolvimento de capacidades, em vez de apenas no estabelecimento de elos com a economia doméstica. 

Isso inclui, por exemplo, uma maior atenção aos clusters, enfatizando a colaboração e a concorrência entre empresas, o desenvolvimento de sistema eficaz de inovação e fortalecimento da qualidade da infraestrutura e dos serviços de avaliação de conformidade às normas e padrões.

Uma das justificativas mais importantes para as políticas de apoio aos clusters é o seu potencial para spillovers tecnológicos, decorrentes da proximidade geográfica. A proximidade incentiva os empresários e funcionários a se encontrar e a trocar conhecimento, um processo que é reforçado pela rotatividade de mão de obra. Além disso, o mercado maior criado por uma indústria agrupada cria incentivos para a divisão de trabalho entre as empresas, levando ao surgimento de fornecedores de equipamentos e serviços mais especializados às margens do cluster. 

As empresas que participam de clusters, incluindo as pequenas e médias, têm a capacidade de se unir às CGV por meio das ligações externas desenvolvidas pelo cluster. Isso significa que um cluster pode se especializar em uma parte específica da cadeia e não necessariamente em todo o processo de produção. A inserção coletiva nas CGV implica que a capacidade de modernização das empresas é afetada tanto pela eficiência coletiva do cluster no qual elas estão localizadas, como pelo padrão de governança da cadeia da qual o cluster faz parte.

Nos países em desenvolvimento, onde os sistemas de inovação não estão completos ou maduros, os fluxos de conhecimento dentro das CGV podem ser de importância primordial para o desenvolvimento de capacidades no nível da empresa. No entanto, as interações dentro do sistema de inovação podem ajudar a empresa a construir capacidades adicionais, especialmente para obter melhorias em áreas que não estão necessariamente dentro do escopo da interação comprador-fornecedor.

De acordo com a Unido, prestar atenção às capacidades tecnológicas também se tornou mais importante à medida que os setores industriais não apenas se tornaram mais globalizados, mas também aumentaram seu conteúdo científico, especialmente em áreas como engenharia química e elétrica, eletrônica, telecomunicações e biotecnologia. Agora é ainda mais importante fornecer treinamento avançado em ciência que possa aumentar a capacidade de absorção. Ao mesmo tempo, as empresas precisam ter capacidades independentes para o desenvolvimento de tecnologias, já que as barreiras à atualização não são incomuns e os regimes de propriedade intelectual estão se tornando cada vez mais rígidos.

Adotar a perspectiva de CGV ao refletir sobre o sistema de inovação pode fornecer um ponto central para o investimento estratégico e a coordenação. Em primeiro lugar, é importante integrar os compradores estrangeiros ao sistema de inovação local, estejam eles instalados no país ou não. Isso significa envolvê-los em fóruns e discussões relevantes e forjar alianças para projetos conjuntos de P & D e desenvolvimento de capacidades dos fornecedores nacionais. 

Em segundo lugar, as áreas prioritárias para financiamento direto da pesquisa, seja em empresas ou em institutos de pesquisa, devem ser identificadas levando-se em conta a trajetória de melhoria das empresas. Em terceiro lugar, a introdução no sistema de inovação de provedores de pesquisa e serviços (por exemplo, agências de teste e certificação) importantes para as cadeias de valor visadas permitirá a modernização nessas áreas.

A estrutura das CGV é tal que as principais empresas e seus principais mercados estão localizados em países desenvolvidos, como os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão. Consequentemente, os produtos e seus subcomponentes geralmente precisam atender aos critérios de segurança, ambientais, técnicos e éticos incorporados em normas estrangeiras ou internacionais, muitas delas obrigatórias para entrar nos mercados dos países desenvolvidos.

A capacidade de os fornecedores atenderem aos padrões e normas exigidos é um atrativo importante para os compradores dentro das CGV. No entanto, os custos podem ser substanciais e compreendem: a modernização de infraestrutura relevante, o desenvolvimento de sistemas e práticas, o treinamento de pessoal e o estabelecimento de capacidades de auditoria e certificação. Os governos desempenham um papel importante para garantir que essas condições existam em seu território e que os padrões e normas do país sejam definidos nos níveis mais altos possíveis.

Apoiar os fornecedores no cumprimento de padrões em suas respectivas indústrias é uma importante dimensão política, especialmente à medida que os fornecedores passam para uma produção mais sofisticada. O apoio pode incluir investimentos em laboratórios e outras instalações que possam oferecer certificações, acreditações e outras avaliações relevantes.

O estudo também destaca a importância dos formuladores de políticas dos países em desenvolvimento não considerem a participação ou a modernização dentro das CGV como metas a serem alcançadas a todo custo. Uma avaliação equilibrada deve ponderar as vantagens e desvantagens. Empresas líderes podem ser tentadas a atrair países com padrões ambientais mais fracos para as CGV como fornecedores de atividades intensivas em poluição. Tais resultados podem contribuir para o crescimento e o emprego industrial, ao custo de deixar os países anfitriões ainda mais longe de alcançar os importantes objetivos de desenvolvimento sustentável.