Introdução. O sistema de proteção às importações de um país é um dos múltiplos mecanismos de incentivo à produção nacional. Ele permite um maior ou menor grau de concorrência no mercado doméstico, protegendo os produtores nacionais ou barateando os bens importados. O desenho de tal sistema deve, idealmente, obedecer a princípios que regem as políticas produtivas em geral, complementando as chamadas políticas industriais, tecnológicas e de exportações. Porém, dado que a proteção às importações pode auxiliar no alcance de outros objetivos de política econômica – como controle de preços ou equilíbrio na balança comercial –, muitas vezes os objetivos de incentivo à produção ficam em segundo plano.

No caso do Brasil, a atual estrutura da tarifa aduaneira permanece relativamente próxima àquela resultante da Reforma Tarifária de 1991. Tal reforma buscou “racionalizar” a estrutura tarifária, além de suprimir as barreiras não-tarifárias existentes e modificar (ou mesmo eliminar) regimes especiais de importações.¹  A redução generalizada das tarifas, levada a cabo por meio de uma redução gradual das alíquotas, levaria até 1994 a tarifa modal de 40% para 20%, dentro de um intervalo de 0 a 40%. Os produtos com maior conteúdo tecnológico (informática e química fina), com alto grau de encadeamento (setor automotivo) ou ainda com baixa competitividade frente aos países asiáticos (eletrônica de consumo), desfrutariam de tarifas mais elevadas – de 30 a 35%.²  Algumas mudanças adicionais relativamente ao cronograma original foram introduzidas em virtude da negociação do Mercosul e também com o objetivo de apoiar o controle da inflação.³

Desde sua efetiva implementação em 1995, a tarifa aduaneira brasileira sofreu algumas (poucas) intervenções de caráter mais abrangente, mas inúmeras modificações pontuais. Aquelas de caráter mais abrangente e grande parte das alterações pontuais foram motivadas por questões de ordem macroeconômica. Dentre as pontuais, diversas delas foram adotadas por razões específicas a setores ou regiões. Esses foram os casos, por exemplo, do aumento linear de 3% implementado em 1997 face à crise financeira asiática e a deterioração das contas externas dos países do Mercosul e também do aumento, em 2012, do imposto de importação de uma lista de 100 produtos (notadamente insumos básicos como aço, resinas e fertilizantes). Tal aumento visava proteger os produtores domésticos da acirrada concorrência externa. Um ano depois, em 2013, o governo chegou a aventar a possibilidade de se reduzir o imposto de importação desses produtos para auxiliar no controle da inflação.

Essas alterações realizadas ao longo dos mais de 20 anos que se passaram depois da Reforma de 1991, embora não tenham alterado o perfil “geral” da tarifa aduaneira brasileira, distanciaram a estrutura atual daquela concebida na década de 1990. Essa distância é pouco perceptível em termos agregados; porém, afetou de forma significativa a proteção concedida a determinados setores ou cadeias, e isto sem que houvesse uma avaliação mais abrangente da tarifa aduaneira em seu conjunto.

Além dessas modificações na estrutura tarifária brasileira, a economia internacional passou por mudanças profundas nos últimos 20 anos que imprimem características novas no cenário internacional no qual competem os produtos brasileiros. As mudanças tecnológicas e econômicas que estão na origem da fragmentação do processo produtivo levaram a uma reorganização da produção, dos investimentos diretos e dos fluxos de comércio mundiais. A emergência das cadeias globais (e regionais) de valor tem imposto aos países novos desafios no que se refere à competitividade internacional de seus produtos. Tais mudanças se dão ainda num cenário de concorrência acirrada, no qual os produtos asiáticos são muito competitivos, por razões diversas que não cabem ser explicitadas aqui. A produção industrial brasileira tem, evidentemente, sido afetada pelas mudanças em curso e o desenho do sistema de incentivos à produção deve levar, logicamente, em consideração tais alterações.

Diante desse quadro, é desejável que se efetue uma reflexão acerca da adequação do sistema atual de incentivos à produção nacional representado pela estrutura de proteção tarifária. Ou seja, dadas as mudanças ocorridas na esfera da produção e da estrutura da proteção aduaneira brasileira desde a reforma de 1991, é, no mínimo, conveniente que se analise em que medida a configuração atual da estrutura de tarifas de importações se adequa à configuração atual da produção brasileira, de suas potencialidades e debilidades competitivas.

Tal reflexão requer uma avaliação da atual estrutura de proteção tarifária brasileira. Essa avaliação deve, por um lado, se apoiar na representação fidedigna da tarifa nominal brasileira. Como a tarifa nominal incidente sobre um produto importado atualmente resulta de uma superposição de exceções à tarifa inicialmente publicada, podendo ainda estar submetida à incidência de preferências comerciais, a caracterização da tarifa nominal que de fato é utilizada deve levar em consideração essas informações. Por outro lado, a informação detalhada sobre a tarifa nominal incidente sobre a importação dos produtos, ainda que considerando as exceções e preferências comerciais, é insuficiente para se compreender o sistema de incentivos à produção nacional e, sobretudo, as diferenças de proteção relativa entre os diversos setores. De fato, conforme afirmam Greenaway e Milner (2003), a estrutura tarifária de um país contém elementos de subsídios (ao proteger o produtor de um bem) e de impostos (ao encarecer os insumos).⁴  A produção de um bem final pode, por exemplo, estar “desprotegida” caso incidam sobre os insumos relevantes para a sua produção tarifas mais elevadas do que aquelas incidentes sobre próprio bem final. Esse fenômeno é captado pela estimativa dos níveis de proteção efetiva, que consideram as diferenças entre a proteção incidente sobre os bens finais e aquela incidente sobre os insumos, sendo essa última ponderada pelo peso dos insumos no valor do bem final.

O conceito de proteção efetiva, proposto por Corden (1971), consiste em uma medida do grau de incentivo dado aos setores domésticos ao deduzir da tarifa aplicada às importações do bem final a tarifa paga aos insumos utilizados em sua fabricação. Dito de outra forma, deduz-se da proteção dada a um bem final (que pode ser considerada uma “vantagem” relativamente aos seus concorrentes importados) a proteção que é aplicada sobre os insumos importados (a proteção aos insumos consistem em um “custo” adicional para o produtor doméstico do bem final). Esse conceito de proteção efetiva voltou à cena por conta da desverticalização e fragmentação internacional do processo produtivo, em que insumos e serviços intermediários importados ganham importância no processo produtivo e o sistema de incentivos aos produtores nacionais depende ainda mais da proteção relativa dos bens e serviços.

Esse trabalho pretende, como detalhado a seguir, fornecer os instrumentos necessários para a análise da estrutura de tarifas de importações brasileiras, por meio da elaboração, em primeiro lugar, dos vetores de proteção nominal hoje vigente no Brasil e, em segundo lugar, do nível de proteção efetiva para a economia brasileira.

Como o cálculo da proteção efetiva utiliza os coeficientes técnicos fornecidos pela matriz de insumo produto, os resultados estão condicionados ao nível de agregação da mesma (55 setores, dos quais 37 industriais). A fim de complementar a informação fornecida pelo cálculo da proteção efetiva, as tarifas nominais são apresentadas não somente para os setores (seções) na nomenclatura comercial (NCM), mas também segundo os diversos níveis de transformação das principais cadeias produtivas brasileiras, conforme classificação elaborada para esse trabalho.

De fato, a análise da estrutura de proteção nominal segundo as classificações comerciais não revela todas as características do sistema de proteção e de incentivos de uma economia. Um dos fenômenos comumente observados nas estruturas tarifárias dos países é o conhecido como “escalada tarifária”, segundo o qual as tarifas nominais aumentam de acordo com o grau de beneficiamento e transformação dos produtos. Esse tipo de estrutura tarifária consiste em uma estratégia de política comercial que aumenta o rendimento dos setores com maior grau de beneficiamento e elaboração, relativamente àqueles que estão no início das cadeias produtivas. Sua utilização, tanto por países desenvolvidos quanto em desenvolvimento, tem como objetivo estimular o fortalecimento dos setores que estão no final do processo produtivo, que tradicionalmente possuem (ou possuíam) maior valor agregado. Esse fenômeno é de tal importância que chegou a incluído nas negociações da Rodada Uruguai e faz parte da pauta de negociações multilaterais em curso. Os países em desenvolvimento (PEDs), em especial, reclamam que a escalada tarifária nos países desenvolvidos consiste em uma barreira ao desenvolvimento de suas exportações industriais.  

A estimativa do grau de “proteção efetiva” consiste em uma forma de se mensurar o grau de escalada tarifária, incorporando as informações de ordem técnica provenientes das matrizes de insumo-produto. Porém, como os graus de agregação dessas últimas são, em geral, muito elevados, a caracterização da estrutura de proteção nominal segundo as etapas de transformação das cadeias produtivas é uma forma de complementar a informação contida no cálculo da proteção efetiva.

O presente trabalho apresenta, então, as estatísticas de proteção nominal, incluindo as exceções à Tarifa Externa Comum (TEC), de duas formas: a primeira é convencional, de forma agregada e segundo a nomenclatura comercial (NCM), e a segunda se apoia em uma classificação de cadeias e subcadeias produtivas. A classificação elaborada para o presente trabalho comporta oito cadeias, posteriormente desagregadas em 30 subcadeias. Para cada subcadeia, é apresentada a tarifa nominal média para as diferentes etapas de transformação dos produtos. Tal informação permite a comparação dos níveis de proteção concedidos ao longo do processo produtivo de cada subcadeia.

Após a próxima seção, dedicada à proteção nominal, a seção seguinte contém a metodologia de cálculo e os resultados da estimativa da proteção efetiva para a economia brasileira.

Proteção Nominal. A tarifa nominal aplicada pelo Brasil às suas importações resulta da aplicação da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul e da incidência de diversas exceções e regimes especiais que isentam as importações das alíquotas da TEC por diferentes razões. Isto faz com que a tarifa aplicada se distancie da TEC, que rege o regime geral de importações brasileiro. Os regimes especiais se referem a isenções tarifárias para setores, condições ou locais específicos (tais como o Regime Automotivo, as isenções associadas às exportações no âmbito do regime de Drawback e as importações efetuadas por empresas instaladas na Zona Franca de Manaus). Ademais, pode haver outras isenções ou reduções dependendo da origem dos bens: se estes forem provenientes dos países com quem o Brasil tem acordos preferenciais, as tarifas podem ser reduzidas conforme previsto nos acordos preferenciais. A descrição da TEC e das exceções a ela se encontra no estudo completo.

A seguir apresentam-se estatísticas sobre a Tarifa Externa Comum e as exceções a ela aplicadas, quais sejam: (i) a TEC, que corresponde à Tarifa da Nação Mais Favorecida aplicada pelo Brasil às importações dos países com quem não tem acordos comerciais; (ii) a Lista de exceções a Bens de Informática e Telecomunicações (chamada de “LEBIT”), (iii) a Lista Nacional de Exceções à TEC (conhecida como “LETEC”) e (iv) a lista de exceções devido aos compromissos firmados na OMC (aqui chamada de “OMC”).⁵  Essas exceções são incorporadas no vetor de tarifa usado para as análises de proteção aqui intitulado de “TEC final”.

Além dessas, existem ainda os chamados ex-tarifários, que definem tarifas diferenciadas para produtos específicos do setor de bens de capital, definidos a um nível de desagregação maior do que o utilizado para as estatísticas de comércio exterior.⁶  Outro tipo de medida incidente sobre as importações é o direito antidumping, que consiste em um direito adicional aplicada às importações provenientes de exportadores específicos, quando constatado o dumping. O direito antidumping, por sua incidência temporária e limitada (em termos de cobertura de produtos, firmas e países), não deve ser considerado em uma avaliação do nível de proteção da economia. Por essas razões, essas duas medidas não foram contempladas aqui. Elas podem, no entanto, ser muito importantes para análises específicas de determinados setores e viáveis de serem incorporadas dependendo do escopo do trabalho.

Algumas exceções da LETEC e da LEBIT são definidas em um nível de desagregação maior do que aquele conferido pela nomenclatura comercial (NCM) utilizado para as estatísticas de importações (oito dígitos).⁷  Sendo assim, quando para um mesmo produto definido a oito dígitos existem duas ou mais alíquotas, não se tem como identificar qual delas é predominante em termos de comércio nem como ponderar as alíquotas pelas importações. No caso da LETEC e da LEBIT, foi adotado o seguinte procedimento: quando a exceção se referia à NCM (a oito dígitos), adotou-se a LETEC; quando a NCM tem exceções, adota-se a alíquota da TEC ou a exceção, dependendo de qual for predominante (o que é feito a partir da leitura das decisões da CAMEX).

Diante dessas dificuldades, apresentamos duas versões da LETEC – a primeira com a tarifa escolhida conforme explicado acima e a segunda, para efeitos comparativos, com a média simples das alíquotas para as NCM que apresentassem exceções em níveis mais desagregados.

As tabelas apresentadas a seguir apresentarão estatísticas descritivas (média, moda, mediana, tarifa máxima e mínima, número de produtos) das diversas tarifas aplicadas, tanto para o conjunto de produtos⁸  como para as 20 seções da Nomenclatura Comum do Mercosul. As tarifas apresentadas correspondem à TEC vigente em 22 de julho de 2014 e foram divulgadas no site da SECEX.

Essas estatísticas possibilitam, por um lado, uma primeira análise da estrutura tarifária brasileira (completada posteriormente com a análise das tarifas nominais por cadeias produtivas) e, por outro, evidenciam a relevância das diversas exceções e desvios que a tarifa brasileira têm hoje relativamente à TEC do Mercosul. De alguma forma, mostram como foram sendo feitos, desde 1995, os ajustes da tarifa de importação brasileira a diferentes situações e demandas.

São apresentadas também as estatísticas referentes às tarifas aplicadas para países selecionados com quem o Brasil tem acordos comerciais e cuja tarifa aplicada é inferior à aplicada “geral” devido às preferências concedidas. Neste relatório são apresentadas as estatísticas para as tarifas aplicadas sobre as importações provenientes do México, do Chile e da Colômbia. Estes países foram selecionados devido à importância destes parceiros⁹  para o comércio exterior brasileiro. As preferências foram coletadas no site da ALADI e referem-se a 2014.

Na seção mais a frente, são apresentados os níveis de proteção nominal segundo as cadeias e subcadeias produtivas. Essa análise é complementar à análise de proteção efetiva, uma vez que permite conhecer o nível de proteção nominal segundo as diversas etapas de elaboração de um produto.

Análise das Tarifas Nominais. A tabela abaixo apresenta as principais estatísticas para a TEC oficial e para as exceções à tarifa. A primeira coluna apresenta a TEC negociada entre os quatro membros do Mercosul e compreende um universo de 10.031 produtos, sendo a maior tarifa aplicada igual a 35% e a menor, 0%. A tarifa média é 11,6%, sendo a tarifa modal (mais frequente) igual a 14%. No vetor intitulado LEBIT, estão os 84 produtos pertencentes atualmente à lista de exceções de bens de informática e telecomunicações, cuja média tarifária corresponde a 4,2%. Para esses produtos, normalmente há redução de tarifas (por isso, a tarifa modaldestes produtos é 0%). A LETEC (lista nacional de exceções) compreende 101 produtos¹⁰  e sua média é superior à TEC (12,7%), com as tarifas aplicadas variando entre 0% e 55%.

Apesar do acordo firmado entre os membros do Mercosul ter substituído as listas de tarifas nacionais, alguns produtos já haviam sido negociados anteriormente no âmbito da OMC e, por este motivo, não sofreram alterações após da implementação da TEC. Esses produtos constam da lista da OMC que é composta por 148 produtos, sendo a média tarifária de 21,9%. As alíquotas variamde 3% a 35%, sendo a última a tarifa mais aplicada.

Após incorporar todas às exceções à TEC, chega-se ao vetor TEC Final, que é a que mais se aproxima das tarifas realmente aplicadas pelo Brasil aos parceiros extra-Mercosul. A média apresentou uma ligeira elevação (11,7%). A tarifa máxima se elevou para 55% (devido à incidência sobre dois produtos alimentares), reflexo das tarifas contidas na LETEC, mas as demais estatísticas se mantiveram inalteradas.

Como explicado anteriormente, alguns produtos das listas LETEC, LEBIT e OMC apresentam exceções a um nível de desagregação maior do que aquele das estatísticas de comércio. A fim de testar a influência dessas exceções no nível de proteção da economia em seu conjunto, integrou-se a média simples das alíquotas para cada NCM a 8 dígitos. Estes são os vetores LEBIT exceções e LETEC exceções. Para o LEBIT, a alteração foi pouco expressiva: a média passou de 4,2% para 4,0% (coluna LEBIT exceções). No caso da LETEC, a alteração foi mais expressiva, tendoa média passado de 12,7% para 9,5% (coluna LETEC exceções). Além destes, ainda existem as reduções temporárias na TEC por razões de desabastecimento, que em julho de 2014 totalizam 24 produtos. Os produtos com reduções temporárias são apenas 24, porém, suas medidas são variantes e nem sempre concernem a aplicação de tarifas diferenciadas – diversos deles são afetados por cotas ou calendários de importações.

A tabela abaixo apresenta a média simples para o vetor da TEC e suas diversas variações classificadas por seção. A seção que apresenta a TEC mais elevada é de produtos têxteis (25,6), seguido por calçados, chapéus e similares (25,4). Por outro lado, as menores tarifas são aplicadas ao setor de produtos químicos (2,4). A Lista Nacional de Exceções não apresentam alterações tarifárias para todos os setores. Os produtos têxteis, que registram a média mais elevada no vetor oficial da TEC, apresentam média tarifária 0 para os produtos contemplados pela LETEC. Por outro lado, produtos de pedras, cerâmicas e vidros e também de instrumentos de precisão apresentaram médias acima da apresentada do vetor da TEC e no vetor LETEC suas médias subiram para 35%. Já o vetor de exceções a bens de informática e telecomunicações apresentam alterações em apenas dois setores, sendo equipamentos de transporte (4,5%) e armas e munição (0%).

Já lista dos produtos negociados na OMC apresenta médias bem diferentes da apresentada na TEC. Os produtos de alimentos, bebida e fumo e de madeira, cortiça e cestaria apresentam tarifa média de 35%. Por outro lado, as menores tarifas dos produtos negociados na OMC são para produtos animais (0%) e artigos manufaturados diversos (1%).

O vetor TEC final, após incorporar as exceções, apresenta um perfil semelhante ao vetor da TEC oficial. As maiores tarifas são aplicadas aos têxteis (25,5%) e as menores aos produtos químicos (2,5%).

O vetor que calcula a média para as exceções presentes na LETEC apresenta poucas alterações significativas. Os produtos de pedras, cerâmicas e vidros e também de instrumentos de precisão apresentaram média de 22,5% e 22,4%, respectivamente, enquanto a média antes da inclusão das exceções era de 35%. Já a inclusão das exceções na lista do LEBIT não apresentou alterações significativas.



Na tabela a seguir são apresentadas as estatísticas referentes à TEC que incorpora as listas constantes da LETEC, LEBIT e OMC. Relativamente às estatísticas da TEC oficial, as variações não são muito significativas nesse nível de análise. A alteração mais significativa ocorreu com a tarifa máxima, tendo a maior tarifa aplicada passado de 35% para 55% (porém, concernem apenas dois produtos). Consideradas as exceções, os setores de produtos vegetais e alimentos, bebidas e fumo são os que aplicam as tarifas mais elevadas. O número de setores que aplicam tarifa máxima de 35 também aumentou de seis para 10. O setor de produtos minerais é aquele que aplica a menor tarifa máxima (14%). A tarifa mínima se alterou em apenas dois setores (alimentos, bebida e fumo e produtos têxteis), passando de 2% para 0%. O setor de instrumentos de precisão manteve-se como o setor com maior desvio padrão, e os setores de produtos químicos e plástico & borracha permanecem aqueles com maior coeficiente de dispersão.

A última coluna corresponde à tarifa ponderada pelas importações brasileiras de 2012 e apresentam algumas modificações relativamente à média simples. As maiores variações ocorrem para Material de Transporte e Couros e Peles, cujas tarifas ponderadas quase dobraram. No outro sentido, houve forte redução da tarifa ponderada, possivelmente por conta da composição das importações ou dos próprios efeitos redutores das tarifas, em Produtos Minerais, Ligas de Metal e Instrumentos de Precisão. A tarifa média ponderada para a economia em seu conjunto foi menor do que a tarifa média não ponderada, ficando em 10,5%.



A mudança dos níveis tarifários relativamente à TEC oficial é bem mais significativa quando se consideram as preferências comerciais, como ver-se-á nas tabelas a seguir. Serão apresentadas as estatísticas referentes às tarifas aplicadas aos principais parceiros com os quais o Brasil possui acordos preferenciais de comércio –México, Chile e Colômbia. Estes países foram selecionados devido a sua importância no comércio exterior brasileiro.

Após a incorporação das preferências concedidas ao México ao vetor da TEC, foi construído um vetor com as tarifas finais impostas aos produtos provenientes do México. As tarifas impostas ao México são sistematicamente inferiores à TEC em todos os setores. Os setores que apresentam maior tarifa média são os de calçados, chapéus e similares (22,5%) e de têxteis (22,4%), enquanto a menor tarifa é aplicada pelo setor de químicos (1,6%). A tarifa máxima aplicada é de 35%, aplicada por cinco setores, e a tarifa mínima é de 0%, aplicada por 16 setores. O maior desvio padrão ainda é do setor de instrumentos de precisão (13,55), assim como o coeficiente de variação (1,05).



As tarifas aplicadas ao Chile são sistematicamente inferiores, sendo, em média, próximas a 0%. O setor que apresenta maior tarifa é, novamente, o de alimentos, bebidas e fumo: a tarifa média do setor é de 0,5% e a tarifa máxima é 20%. Este setor também é o que apresenta o maior desvio padrão (2,82). Já o setor com maior coeficiente de dispersão é o de plástico e borracha (27,79). A tarifa mínima é de 0% para todos os setores.



As tarifas aplicadas aos produtos provenientes da Colômbia também são relativamente baixas, sendo a tarifa média de 1,4%. O setor com maior tarifa média é o de têxteis (10,3%) e também o que apresenta maior tarifa aplicada (tarifa máxima de 25,2%) e o maior desvio padrão (8,5).  As tarifas mínimas são iguais a zero em todos os setores. Os setores com maiores coeficientes de variação são de armas e munição (21,24) e de plásticos e borracha (19,14).



A Proteção Nominal Segundo as Cadeias Produtivas. Para avaliação do fenômeno da “escalada tarifária”, foi elaborada uma classificação de setores e produtos segundo cadeias produtivas. A classificação comporta oito cadeias, posteriormente desagregadas em 30 subcadeias. No interior de cada subcadeia, identificaram-se os produtos segundo a etapa de transformação ao qual eles pertenciam e calculou-se a tarifa nominal média (sem ponderação, denominada “MS” nas tabelas) e a modal segundo as diversas etapas.¹¹  O universo de produtos e setores coberto por essa classificação não é exaustivo; porém, cobre a maioria dos setores produtivos relevantes para a indústria brasileira.

Pelos dados apresentados a seguir, pode-se verificar que o fenômeno da escalada tarifária não ocorre em todas as cadeias produtivas e que, em algumas delas, ainda que o escalonamento tarifário seja observado, as variações entre as tarifas para as diferentes etapas do processo produtivo não é muito significativa. Ainda assim, para a maioria dos setores, as últimas etapas são aquelas que apresentam maiores tarifas.

As cadeias foram elaboradas a partir de diversos estudos¹²  e sua composição encontra-se no estudo completo. A definição das cadeias é muito relevante para a comparação das tarifas médias aplicadas aos produtos por grau de transformação e para a identificação da escalada tarifária.

No caso da cadeia agroalimentar brasileira, em quase todas as subcadeias se observa um crescimento da tarifa nominal (média simples e moda) de acordo com o aumento do grau de transformação. Esse fenômeno é muito comum na área alimentar e agrícola, sendo uma das reclamações constantes dos PEDs na OMC.

No caso brasileiro, apenas duas subcadeias claramente não apresentam tarifas mais elevadas nos produtos de maior grau de elaboração: cervejas & outros licores e carnes, que são subcadeias para os quais o Brasil é muito competitivo. Outras duas cadeias não apresentam tendência de crescimento, porém, com pequenas variações de tarifas – alimentos concentrados e oleaginosas. Outras delas se destacam pela forte escalada tarifária: são elas açúcar, laticínios, moagem e café.

Como veremos adiante, esse perfil de proteção na cadeia agroalimentar onde a escalada tarifária está presente em quase todas as subcadeias é compatível com os níveis de proteção efetiva dos setores agricultura, silvicultura e exploração florestal (baixo) e de alimentos e bebidas (elevado).



Dos minerais não-ferrosos, a subcadeia de cimento claramente não apresenta escalada tarifária. Adiante ver-se-á que o nível de proteção efetiva figura entre os mais baixos da economia. Porém, esse setor apresenta baixo volume de comércio devido às suas características. No caso da subcadeia de cerâmica, a escalada tarifária é bastante acentuada: há um forte crescimento das tarifas médias à medida de que se aumenta o grau de transformação dos produtos e, em termos de moda, a tarifa mais frequente da última etapa é bem superiorà das primeiras etapas. No caso do setor de vidros, a tarifa média aplicada aos produtos da segunda etapa de transformação é inferior àquela da terceira etapa, porém, ambas superiores à média da primeira transformação. Ou seja, nesse caso, não há forte escalada tarifária. Essas duas subcadeias encontram-se reunidas no mesmo setor da matriz de insumo produto – outros produtos de minerais não-metálicos – e apresentam um nível de proteção efetiva próximo da média da economia.



Na subcadeia de madeira e móveis, o aumento das tarifas – tanto média quanto modal - de acordo com o grau de transformação ocorre de forma bastante marcada. No caso de celulose, papel e edição, a escalada tarifária não é tão evidente. Embora para as tarifas modais, ela se manifeste, esse não é o caso para as tarifas médias. De fato, na terceira etapa de transformação figuram livros e jornais cujas importações estão isentas de impostos, reduzindo assim a média tarifária dessa etapa. Ao mesmo tempo, dentre os produtos de “segunda transformação” figuram alguns tipos de papéis que contam com a tarifa aduaneira máxima de 35%.



Nas diversas subcadeias de produtos químicos, o advento da escalada tarifária não é muito marcada em nenhum dos casos, o que é compatível com os níveis relativamente baixos de proteção efetiva. Mesmo no caso dos Plásticos, em que se observa um crescimento da tarifa média e da modal, a diferença entre as duas últimas etapas é pequena. De fato, a tarifa incidente sobre os bens intermediários e monômeros é em média de 10% e a modal é de 14%. No caso da Agroquímica, os insumos de outras indústrias têm tarifa média baixa, porém a modal é um pouco superior à da segunda transformação. Ademais, as tarifas incidentes sobre os produtos finais diferem entre eles: enquanto adubos e fertilizantes têm tarifas relativamente baixas, os produtos do tipo de pesticidas, inseticidas e fungicidas têm tarifas mais elevadas (a alíquota de 14% é a mais frequente). Para tintas, existe um crescimento das tarifas médias de uma etapa para outra, porém, a tarifa modal é exatamente a mesma nas duas etapas de transformação.

No caso da subcadeia da borracha, a escalada tarifária não é observada em toda a cadeia devido basicamente às tarifas de insumos provenientes de outras indústrias (aditivos e polímeros), cuja tarifa média simples é de 8,9% e modal de 14%. Dentre esses insumos, há uma grande diferença entre as tarifas aplicadas aos diversos produtos petrolíferos, que têm tarifas nulas, e as tarifas aplicadas sobre os aditivos provenientes das indústrias química e petroquímica, que têm alíquotas de 14% e até 20%. Nas etapas seguintes, a lógica é de escalonamento tarifário. Porém, vale a pena chamar a atenção para o fato de que a proteção incidente sobre as borrachas naturais e outros insumos “naturais” (carvão, sob diversas formas) é inferior à proteção aplicada às borrachas sintéticas. As borrachas vulcanizadas e suas obras, em geral, são mais protegidas e as tarifas tornam-se ainda mais elevadas na quarta etapa de transformação, quando aparecem os produtos manufaturados a partir da borracha (como, por exemplo, pneus, tecidos e fios & cordas).



Nas subcadeias de farmácia, há dois perfis diferentes. Em cosméticos, os insumos de outras indústrias têm uma média (e também moda) tarifária de 10%. Na primeira etapa de transformação, os diversos ácidos (que formam a maior parte dos produtos nessa etapa da transformação) têm tarifas relativamente baixas (apenas um dos produtos apresenta tarifa superior a 8%). Na etapa seguinte, a tarifa média aumenta para 16,3%, refletindo a aplicação de uma alíquota de 18% na maior parte dos produtos. O nível de proteção efetiva para Perfumaria, higiene e limpeza é relativamente elevado, superior à média da economia. No caso dos medicamentos, as tarifas médias são relativamente baixas e apresentam escalonamento tarifário – ainda que a diferença entre a tarifa média para insumos e aquela para produtos da primeira transformação seja bastante reduzida. Se forem analisadas as tarifas modais, a diferença entre a primeira e a última etapa é bem acentuada (2% e 14%). Porém, as tarifas incidentes sobre os insumos provenientes de outras indústrias apresentam grande variação, podendo superar a média de 5,5% em um número significativo dos produtos aí classificados (1/3 dos produtos classificados como “insumos de outras indústrias”). No caso dos produtos com maior grau de elaboração, a variação também é significativa; porém, a média é mais elevada e a alíquota de 14% é a mais frequente. Vale dizer que o nível de proteção efetiva de Produtos farmacêuticos é bem baixo, inferior a 10%.



No caso da subcadeia de couro, calçados e têxteis, embora não se observe claramente uma escalada tarifária, é patente a maior proteção aos produtos acabados, que, muitos deles, são protegidos pela alíquota máxima de 35%. Como consequência o nível de proteção efetiva é significativo, superando a média da economia. No caso da subcadeia de têxtil e confecção, a escalada, no entanto, é consistente: a tarifa média cresce com o grau de transformação dos produtos enquanto a modal cresce a partir da primeira transformação. Para os insumos, que são basicamente fibras, há uma variabilidade significativa das alíquotas entre as fibras e materiais naturais, cujas tarifas são baixas, e as fibras sintéticas cujas tarifas são mais elevadas.



No caso da cadeia eletroeletrônica, cujas subcadeias são bastante diferentes umas das outras, a escalada tarifária é evidente na subcadeia de eletrodomésticos, um pouco menos pronunciada em máquinas e equipamentos elétricos e, enfim, não se observa em eletrônicos e telecomunicações.

No caso da subcadeia de eletrodomésticos, as tarifas dos insumos são relativamente elevadas (média de 12,3% dos insumos, sendo a alíquota de 12% a mais frequente). Figuram entre os insumos com alíquota de 12% os produtos siderúrgicos, motores e compressores. As tarifas incidentes sobre os produtos finais são, em sua maioria, de 20%. Por consequência, esse setor figura entre um daqueles com maior nível de proteção efetiva.

No caso da subcadeia de máquinas e equipamentos elétricos, a escalada tarifária é observada até a segunda etapa de transformação. No caso dos produtos finais, a tarifa média (14,2%) é um pouco inferior à aplicada aos produtos da segunda etapa de transformação (14,7%). De fato, na segunda etapa, não apenas a média é superior, como também a alíquota mais frequente (moda) é de 18%, que supera a de 14% observada na última etapa de transformação. Esse setor apresenta proteção efetiva próxima à média da economia.

Por fim, a subcadeia de produtos eletrônicos e de telecomunicações utiliza insumos com tarifas muito diversas, que podem variar de 0% a 35%. Isso faz com que a tarifa média dos insumos seja elevada e supere aquela dos produtos das etapas seguintes de transformação (a tarifa modal também é elevada e superior às demais etapas). Pelas próprias características e diversidade da subcadeia, é possível que a escalada tarifária ocorra em alguns segmentos ou grupos de produtos, mas não se pode observar tal fenômeno nesse nível de agregação. O nível de proteção efetiva é relativamente elevado, ficando acima da média da economia.



Na cadeia metalomecânica, o escalonamento tarifário é bem marcado em duas das três subcadeias. Na cadeia de veículos automotores, a tarifa média e a modal da última etapa de transformação correspondem ao dobro daquelas observadas nas primeiras etapas. Isso se deve à alíquota de 35% aplicada a automóveis e ônibus, combinada com a alíquota de 20% para motocicletas. Nas etapas anteriores, a proteção é também elevada e próxima tanto em termos de média quanto em termos de moda (alíquota mais frequente, 18%). Conforme mostrado adiante, os dois setores com maiores níveis de proteção efetiva são Automóveis e Caminhões & ônibus.

Na subcadeia siderúrgica, ocorre um aumento gradual das tarifas de acordo com o grau de transformação. As tarifas impostas sobre a matéria-prima (minério de ferro e resíduos) são 0% ou 2%. Na segunda fase de transformação, a tarifa é um pouco superior; porém, a maior parte das alíquotas é de até 8%. Na terceira fase, alíquotas de 12% predominam. Em seguida, na quarta etapa de transformação, grande parte dos produtos laminados, dos produtos longos e dos fios laminados é protegida por alíquotas de 12% e 14%, puxando a tarifa média para 12,3%. A etapa seguinte, que concerne os produtos laminados a frio e os aços revestidos, tem uma tarifa média um pouco inferior, devido às alíquotas levemente inferiores (12%). Por fim, as alíquotas incidentes sobre as importações de tubos, produtos da última etapa de transformação, são de 14% e 16% majoritariamente, fazendo com que a tarifa média dessa etapa seja mais elevada do que a das etapas anteriores. A proteção efetiva da fabricação de aço e derivados é inferior à média da economia, porém, a de Produtos de metal, que inclui produtos aqui listados, equivale à média.

No caso da subcadeia metalomecânica, a diferença das tarifas aplicadas para os produtos de cada etapa de produção não é muito grande. As alíquotas de 12% e 14% são as mais frequentes em todas as etapas e, logo, não se observa o fenômeno da escalada tarifária. A proteção efetiva do setor equivalente na matriz de insumo produto –Máquinas e equipamentos – é relativamente baixa (assim como grande parte dos setores de bens de capital).



A Proteção Efetiva. A estimativa da proteção efetiva pretende mostrar os diferentes graus de incentivo à produção nacional se dá em função dos diferentes níveis tarifários aplicados aos produtos que participam em diferentes etapas do processo produtivo dos bens. O grau de proteção – ou a tarifa efetiva – observado para um determinado setor resulta de cálculo em que se deduz a tarifa incidente sobre os insumos, ponderada pela importância de tais insumos na fabricação do bem final, da tarifa aplicada a esse mesmo bem final. Ou seja, compara-se a proteção dada ao bem que se está produzindo com os custos arcados com a proteção aos insumos.

A metodologia para tal cálculo, assim como os dados usados na estimação da proteção efetiva recente para a economia brasileira, é apresentada a seguir. Na seção seguinte, são analisados os resultados, tanto em termos de evolução, comparando com resultados obtidos em trabalhos anteriores, quanto em termos de diferenças setoriais.

Metodologia e Descrição dos Dados. Segundo Corden (1971), a proteção efetiva de uma atividade corresponde à diferença entre o valor adicionado observado e o valor adicionado que prevaleceria na ausência de tarifas incidentes tanto sobre a própria atividade quanto sobre os insumos por ela utilizados.

Considerando g_j a proteção efetiva da atividade j, ela pode ser escrita da seguinte forma:



Na equação (1), VAD_j corresponde ao valor adicionado doméstico observado e VAL_j corresponde ao valor adicionado obtido hipoteticamente em situação de livre comércio – ou seja, na ausência de tarifas de importação (Kume, 2004).

Dado que o valor adicionado doméstico difere daquele em livre comércio devido às tarifas incidentes sobre o valor do bem final e dos insumos importados, a fórmula de cálculo da proteção efetiva pode ser reescrita por unidade de produto da seguinte forma¹³ :



Na equação (2), T_j e T_i icorrespondem aos vetores de tarifas nominais incidentes sobre produto “j” e sobre insumos “i”, respectivamente sendo T_j = T_i’. O coeficiente a_ij refere-se ao valor do insumo “i”, medido a preços domésticos, necessário para produzir uma unidade monetária de produto “j”, também mensurado a preços domésticos.

O coeficiente a_ij se calcula da seguinte forma:



Em (3), a_^dij corresponde ao coeficiente técnico do insumo i adquirido no mercado interno para a produção do produto j, medido a preços domésticos (matriz B¹⁴  da MIP) de 50 atividades por 50 atividades; e m_^dij é o coeficiente técnico do insumo importado ‘i’ adquirido pela atividade ‘j’, medido a preços domésticos.

O coeficiente m_^dij se obtém multiplicando a matriz Bm da MIP¹⁵  do IBGE, que mostra a participação dos consumos intermediários importados sobre o valor da produção (matriz de 110 produtos por 50 atividades), pela matriz D (50 atividades por 110 produtos)¹⁶, que revela a distribuição setorial do produto sob a hipótese de quota de mercado constante. O resultado é uma matriz de 50x50 compatível para a soma com a matriz a_^dij.

Os coeficientes técnicos estão medidos corrigidos para preços internacionais, visto que no caso dos m_^dij as importações de bens e serviços são computadas como CIF (livres de tarifas) e, no caso dos a_^dij, eles já desconsideram o imposto de importação visto que são calculados a preços básicos (líquidos de impostos). Ou seja, os coeficientes técnicos usados correspondem àqueles hipoteticamente mensurados a preços de livre comércio (para os quais são descontados os efeitos das tarifas nos preços dos bens finais e dos insumos).

Os resultados obtidos a partir dos cálculos de proteção efetiva são comumente utilizados para guiar decisões de política comercial. Diferentemente da tarifa nominal, a informação contida no cálculo da tarifa efetiva tem um caráter mais informativo das diferenças intersetoriais em termos de incentivo e desincentivo à produção nacional dada pela estrutura tarifária nominal e pela composição técnica da produção. Ou seja, ela não fornece uma informação precisa em termos de diferenças de preços, como a tarifa nominal, os resultados referentes à proteção efetiva devendo ser analisados de forma relativa entre os setores, entre países ou pontos no tempo. Seus valores podem ser positivos ou negativos. A política de importações pode se mostrar, por exemplo, desprotetora – ou seja, com incentivos negativos para a produção nacional – caso o produtor de determinados bens finais tenha uma proteção nominal inferior à proteção dada aos bens que são utilizados como insumos (dependendo do peso destes no valor agregado do bem final).

No presente cálculo para o Brasil, os dados correspondem às tarifas nominais fornecidas pela SECEX (e tratadas conforme exposto no estudo completo) e às matrizes de insumo produto. As matrizes de insumo produto são normalmente fornecidas pelo IBGE. Elas são estimadas a partir das tabelas de recursos e usos providas igualmente por esse Instituto quando da divulgação das Contas Nacionais. A última Matriz de Insumo Produto (MIP) fornecida pelo IBGE data de 2005. Por isso, utilizamos a versão disponível mais recente da MIP brasileira, que consiste em uma versão estimada por Martinez (2014) para o ano de 2008, a partir das tabelas de recursos e usos do IBGE para tal ano.

Proteção Efetiva no Brasil – Evolução e Diferenças Setoriais. O nível médio da proteção efetiva para a economia brasileira tem se mantido estável nos últimos 15 anos, em torno de 25%, conforme o gráfico a seguir.¹⁷ De fato, a evolução dos níveis de proteção efetiva reflete em grande parte a trajetória da proteção nominal. Após a Reforma Tarifária de 1991, a redução da tarifa efetiva foi significativa, tendo passado de 45% em 1990 para 23% em 1995.¹⁸  A partir de então, a proteção efetiva cresceu um pouco até 2000, o que corresponde em parte ao aumento linear de 3% da TEC implementado em 1997 diante da crise financeira e retirado totalmente apenas em 2004.

Em 2000, o valor estimado médio da proteção foi de 27,5%. Vale dizer que esse valor não deduz os efeitos resultantes da incidência dos impostos indiretos, incidentes em cascata (PIS/PASEP/CONFINS) somente sobre os produtos nacionais. Como esses tributos eram incluídos na base de cálculo do Imposto de Importação e outros, sua não incidência sobre os produtos importados acabava por produzir um efeito “desprotetor” relevante. Estimativas mostram que o valor da proteção efetiva média descontando-se o efeito dos impostos era de 15,8% em 2000 (Castilho, 2009). A extensão da incidência desses impostos aos produtos importados, implementada em 2003 e 2004, fizeram com que essa distorção fosse, em grande parte, corrigida.

Nos anos que se seguem, observa-se uma estabilidade da tarifa efetiva média, cujos valores foram de 25,8% em 2005, 25,6% em 2008 e com um pequeno aumento para 26,3% em 2014.

Vale dizer que as variações da proteção efetiva refletem as mudanças na tarifa nominal, mas também na estrutura técnica da economia. Mudanças na estrutura técnica, no entanto, são mudanças de médio ou longo prazo. Por isso e pela estabilidade observada na proteção nominal desde 2005, vê-se que os níveis de proteção efetiva são muito próximos. No caso de 2014, foram utilizadas as matrizes referentes a 2008, o que significa que as variações na proteção efetiva resultaram apenas da variação da tarifa nominal entre 2008 e 2014.



O gráfico a seguir apresenta as tarifas efetivas por setor e evidenciam uma forte variação entre os níveis, que vão de -3,1 a 132,7. Três setores possuem tarifas negativas, porém, próximas de zero: petróleo e gás, pecuária e pesca e outros produtos da indústria extrativa. Desses, apenas petróleo e gás apresenta um valor mais distante de zero (-3,1), mas que aumentou desde 2000 (quando a tarifa efetiva era de -4,9). Essa evolução se dá por conta da proteção e do uso de insumos importados, visto que a tarifa nominal desse setor permaneceu zero desde 2000.

Outros quatro setores apresentam tarifas efetivas positivas, porém, baixas (inferiores a 5). São setores de origem mineral - Refino de petróleo, minério de ferro e cimento – ou vegetal – agricultura, silvicultura e exploração florestal. A baixa proteção efetiva a esses setores se explica pela baixa proteção nominal dada aos produtos finais.

Os produtos para os quais a proteção efetiva é mais baixa são aqueles com menor grau de transformação – como já tinha se visto nas tarifas nominais segundo as cadeias produtivas – e para os quais o país possui vantagens comparativas. Dentre os sete setores mencionados até aqui, além deum não-comercializável, três deles figuram entre os maiores exportadores do país.

No outro extremo, encontram-se dois setores com as tarifas efetivas mais elevadas, que atingem níveis bem superiores aos demais setores da indústria. São eles: Automóveis e Caminhões. Como visto na seção anterior e como observado pela tabela adiante, as proteções nominais a esses produtos são bastante elevadas e superam significativamente aquelas aplicadas a seus insumos.

Produtos do fumo aparecem logo em seguida. A elevada proteção efetiva a esse bem decorre da elevada proteção nominal imposta à importação desses bens por razões de saúde pública e de arrecadação tributária.
 


A tabela a seguir contém as informações referentes à proteção efetiva e nominal para quatro anos – 2000, 2005, 2008 e 2014. Os resultados são apresentados e analisados por complexos ou grupos de setores e, quando possível, estabelecendo uma relação com a análise por cadeias produtivas efetuada na seção anterior.

O setor de automóveis, camionetas e utilitários, assim como o de caminhões e ônibus são aqueles que desfrutam dos níveis de proteção mais elevados: a proteção efetiva para o primeiro setor é estimada em 127,2% e para o segundo, 132,7%. Isto reflete em grande parte o fenômeno de escala tarifária neste setor (não somente em relação a autopeças, mas outros insumos utilizados indiretamente na produção, conforme visto anteriormente). A proteção efetiva para o setor de autopeças é de 31,7%. O setor produtor de outros equipamentos de transporte desfruta de uma proteção bem inferior, de 16,7%. Os setores de automóveis e caminhões se destacam por ter tido um forte crescimento da proteção efetiva entre 2000 e 2005. Após 2005, há uma queda do nível de proteção efetiva para automóveis, sem, no entanto, reverter sua colocação como um dos setores mais protegidos da economia.

O complexo têxtil, que desfruta de uma proteção nominal elevada, também desfruta de uma proteção efetiva acima da média para todos os setores do complexo. Além de taxas elevadas, o escalonamento tarifário é evidente, visto que a proteção aos artigos de vestuário (53,4%) é bem superior à de produtos têxteis (40,3%). Ademais, essa diferença se ampliou desde 2005. A proteção efetiva ao setor de artefatos de couro e calçados (32,5%), embora inferior aos demais, reflete a maior proteção nominal dada aos produtos finais, como visto anteriormente.

Dentre os setores de agropecuária, pesca e alimentos, o fenômeno de escalada tarifária é bem marcado. O nível de proteção efetiva para agricultura, silvicultura e exploração florestal bem como para pecuária e pesca é próximo de zero. Já para alimentos e bebidas, a tarifa efetiva estimada é de 31,4%. Como visto anteriormente, ao se analisar as subcadeias isoladamente, percebe-se a maior proteção para os bens da indústria alimentar relativamente a seus insumos.

Os dois outros setores que participam desse grupo – Álcool e Fumo – têm comportamentos bem diferentes, provavelmente devido às tarifas nominais elevadas e ao reduzido peso de insumos importados em sua produção. No caso do Álcool, a proteção efetiva é de 16,1%. Esse nível denota uma redução forte relativamente a 2008 e resulta do corte pela metade da tarifa nominal que passou para 10%. Vale assinalar a forte flutuação das tarifas nominais e efetivas desse setor ao longo do período aqui coberto, em função das mudanças de estratégia para abastecimento do mercado interno de álcool combustível (etanol). 

Dentre os setores produtores de máquinas, equipamentos, bens eletroeletrônicos e de telecomunicações, além de eletrodomésticos, este último se destaca pela tarifa efetiva mais elevada (40,2%). Tal proteção, que figura desde 2000 entre as mais elevadas, reflete o fenômeno da escalada tarifária evidenciado anteriormente para essa subcadeia e a elevada proteção nominal concedida a este setor. Dos demais, dois outros setores possuem proteção efetiva elevada. A tarifa efetiva referente aos produtos de Material eletrônico e equipamentos de comunicações é de 32,7% e, ao contrário dos demais setores, teve seu nível de proteção aumentado relativamente aos anos anteriores. A proteção incidente sobre Máquinas, aparelhos e materiais elétricos também é relativamente elevada (27,5%), superando em 10 pontos percentuais a proteção encontrada para Máquinas e equipamentos, Máquinas para escritório e equipamentos de informática e Instrumentos médico-hospitalares, medida e óptico. Vale ressaltar que todos os setores de bens de capital e de eletrodomésticos tiveram seus níveis de proteção reduzidos relativamente ao nível de 2000, em magnitudes significativas. Além de prováveis mudanças técnicas na produção desses bens, todos eles tiveram reduções em suas tarifas nominais, tendo as reduções sidomaiores para os setores com proteção efetiva mais baixa.

O nível de proteção efetiva difere bastante entre os setores que compõe o complexo químico, variando de 7,7% (produtos farmacêuticos) a 34,9% (Fabricação de resina e elastômeros). Os níveis de proteção dos produtos farmacêuticos são baixos tanto em termos nominais como efetivos, embora com uma leve tendência de aumento. No outro extremo, tem-se Fabricação de resina e elastômeros e Perfumaria, higiene e limpeza, cuja proteção efetiva não somente é alta como também cresceu desde 2005 e isso, apesar da redução da proteção nominal. Os setores de Tintas, vernizes e esmaltes, de Defensivos agrícolas e Produtos de borracha e plásticos apresentam tarifas efetivas intermediárias, entre 26,4% e 29,7%.

Para os produtos de origem mineral, as tarifas efetivas da indústria extrativa (minério de ferro e outros setores da indústria extrativa) e cimento são muito baixos, conforme comentado acima. Os setores que correspondem a etapas mais avançadas do trabalhocom minério de ferro – ferro, aço e derivados e produtos de metal – apresentam tarifas mais elevadas (21,8% e 25,6%). Esses valores da proteção efetiva estão de acordo com a caracterização da escala tarifária observada para a subcadeia siderurgia na seção anterior. Para minerais não-metálicos, a proteção tem um nível intermediário (19,6%), o que provavelmente reflete os diferentes perfis tarifários (tarifa nominal) observados para as subcadeias do vidro e da cerâmica.  O setor de metalurgia de não-ferrosos é aquele com menor nível de proteção (10,3%).
 


O gráfico adiante reproduz a Tarifa efetiva por setores ordenando-os, porém, segundo sua utilização: Insumos, Bens Intermediários e Bens Finais. Em geral, percebe-se que os insumos apresentam tarifas menores e bens intermediários se deparam com alíquotas efetivas intermediárias. Para os bens de uso final (consumo ou capital), as alíquotas podem apresentar variação significativa e não se pode identificar um padrão claro. Mais do que isso, pode-se notar a presença de alguns picos tarifários que fogem completamente do padrão das tarifas dos demais setores.

A influência desses picos tarifários fica evidente na comparação das duas médias calculadas para cada uma das três categorias de uso: a linha verde corresponde à media simples para todos os setores daquela categoria e a linha verde consiste na média retirando-se os picos tarifários de cada uma das categorias: álcool e fumo, Têxteis, Automóveis e Caminhões & ônibus.

Ao fazer essa correção, há uma diminuição significativa para o grupo de setores de bens finais, um pouco menos para os insumos e se mantém praticamente estável para bens intermediários. Sob essa perspectiva, a diferença entre bens intermediários e bens finais é diminuta, reduzindo os estímulos à produção de bens finais de consumo e capital.

De fato, a proteção efetiva incidente sobre os setores de bens finais de capital e outros meios de transporte é bem inferior à média da economia. Por outro lado, diversos bens intermediários do complexo químico, notadamente resinas e elastômetros, desfrutam de níveis elevados de proteção efetiva. Porém, como esses produtos são insumos para outras indústrias, esse elevado nível de proteção acaba por impactar negativamente nos setores usuários desse bem. No caso dos têxteis, embora sua proteção seja elevada, o setor que o consome desfruta de um nível de proteção ainda mais elevado.


 
Conclusões. A tarifa aduaneira e os demais instrumentos de proteção às importações de um país figuram entre os múltiplos mecanismos de incentivo à produção nacional e como tal, devem estar articulados com os demais instrumentos de incentivo e regulação da produção. No Brasil, a atual estrutura tarifária decorre daquela implementada pela Reforma Tarifária de 1991 e pela negociação da TEC no Mercosul. As mudanças que ocorreram ao longo dos quase 20 anos subsequentes foram tomadas por motivações macroeconômicas ou para atender a questões específicas a setores ou regiões, sem uma avaliação mais abrangente da tarifa aduaneira em seu conjunto. Essas alterações, embora não tenham alterado o perfil “geral” da tarifa aduaneira brasileira e sejam pouco perceptíveis em termos agregados, afetaram de forma significativa a proteção concedida a determinados setores ou cadeias.

Uma caracterização detalhada da estrutura tarifária brasileira atual deve contribuir para o conhecimento dos sistemas de incentivos setoriais hoje concedidos por esse instrumento.

Em primeiro lugar, a tarifa aduaneira efetivamente incidente sobre as importações no Brasil hoje decorrem da aplicação da TEC modificada pelas múltiplas exceções a ela. A tarifa aplicada sobre as importações pode ainda sofrer alterações (neste caso, reduções) em função de sua origem caso vigorem as preferências comerciais previstas nos acordos comerciais que o Brasil tem com os países da América do Sul, México e Cuba no âmbito da ALADI. Outros acordos comerciais são pouco relevantes para o Brasil.

A tarifa média brasileira (não ponderada) em 2014 era de 11,7%, se considerarmos as alterações introduzidas pela maior parte das exceções. Trata-se de 10.031 produtos (linhas tarifárias) e, por isso, embora a consideração das diversas exceções não altere significativamente a média para o conjunto de bens, elas podem ser importantes para setores específicos. A tarifa máxima é de 55%, porém, essas alíquotas concernem apenas dois produtos e foram introduzidos em uma das modificações recentes da TEC. Em seguida, figuram as alíquotas de 35%, essas, sim, representativas, pois afetam cerca de 500 produtos de diversos setores, predominantemente vestuário e veículos automotivos. A tarifa modal é de 14% e a mediana, de 12%. Poucos produtos alimentares têm suas importações controladas por quotas de importação no âmbito do programa de Redução Temporária.

Dos acordos preferenciais para os quais o Brasil concede reduções tarifárias, além dos parceiros do Mercosul são México, Chile e Colômbia os mais relevantes. As reduções tarifárias no âmbito da ALADI diferem para cada par de países e as concessões são diferenciadas segundo o nível de desenvolvimento dos países. Por consequência, a estrutura setorial das concessões é bastante diferente para esses três países e as médias também são díspares: para o México, a média simples é de 8,6%, enquanto para Chile e Colômbia são muito mais baixas, de respectivamente 0,1% e 1,4%. O perfil setorial das tarifas é bastante diferente. No caso da Colômbia, apenas Têxteis tem tarifa média significativamente diferente de zero (10,1%). Já para o México, a proteção é relativamente elevada e próxima a tarifa nãopreferencial para diversos bens manufaturados, como produtos alimentares, madeiras e cortiças, têxteis, calçados, ligas de metal e instrumentos de precisão. Para material de transporte, a tarifa média é de 6,7%, o que corresponde à metade daquela aplicada aos parceiros não preferenciais.

A caracterização fidedigna da tarifa nominal vigente é necessária para o conhecimento do grau de proteção de uma economia, porém, ele é insuficiente. A proteção – ou o grau de incentivo à produção nacional – dada a um determinado produto ou setor deve considerar a proteção relativa aos demais. Um setor pode ter sua proteção “corroída” caso as tarifas incidentes sobre os insumos por ele utilizados sejam elevadas. Esse fenômeno é captado pela estimativa dos níveis de proteção efetiva, que consideram as diferenças entre a proteção incidente sobre os bens finais e aquela incidente sobre os insumos, sendo essa última ponderada pelo peso dos insumos no valor do bem final. A estimativa da proteção efetiva permite identificar a estrutura relativa de incentivo entre os setores de uma economia.

Outra forma de caracterizar esse fenômeno é de proceder a uma caracterização das tarifas aplicadas segundo as etapas de transformação de uma cadeia produtiva. Com esse procedimento, busca-se verificar se há ou não um crescimento da proteção ao longo de cadeias e subcadeias produtivas, o que caracterizaria o fenômeno conhecido (e amplamente utilizado pelos países) de escalada tarifária. A caracterização das tarifas nominais dessa forma é menos exata do que o cálculo da proteção efetiva no que se refere à mensuração do grau de incentivo entre os setores, porém é menos dependente dos dados sobre a estrutura técnica (provenientes das matrizes de insumo-produto) que normalmente limitam o grau de desagregação dos cálculos. Para isso, elaborou-se aqui uma classificação com 30 subcadeias produtivas, pertencentes às seguintes grandes cadeias: agroalimentar; minerais não-ferrosos; madeira e celulose; têxtil, vestuário e calçados; química; farmácia; metalomecânica e eletroeletrônica.

Quando se comparam os diferentes níveis de proteção efetiva entre os setores, percebe-se que existem alguns setores com valores extremos – proteção em torno de zero ou muito – e uma grande parte deles com níveis de proteção próximos, com valores em torno da média da economia. Dentre esses setores estão tanto bens intermediários quanto finais, e em muitos deles não se verifica o fenômeno da escalada tarifária nas alíquotas nominais.

Dentre os setores com menor proteção, figuram bens com baixo grau de transformação, oriundos de extração mineral, vegetal, da agricultura e da pesca, e para os quais o país possui vantagens comparativas. Aqui estão os setores de insumos, que, à exceção do álcool e do fumo, possuem níveis de proteção efetiva em torno de zero.

No outro extremo, encontram-se os setores com níveis elevados de proteção efetiva. Dois setores se destacam: Automóveis e Caminhões & ônibus, cujos níveis de proteção destoam dos demais setores e refletem, de um lado, a estrutura de proteção nominal (elevada e com forte diferencial entre insumos e bens finais) e, de outro, o peso do setor automotivo no tecido industrial brasileiro. Artigos de vestuário e Têxteis também apresentam níveis elevados de proteção efetiva, bem acima da média da economia, resultantes de elevados níveis de proteção nominal, sobretudo nas etapas finais, que visam proteger essas indústrias da forte concorrência asiática.

Retirados esses dois grupos, resta a maioria dos setores que produzem insumos para a economia e um conjunto de setores que produzem bens finais de consumo e de capital.

Dentre os insumos, os produtos dos setores de minerais não-metálicos, que incluem Cimento, cerâmica e vidro, apresentam um nível de proteção efetiva abaixo ou próximo da média da economia, ainda que guardem algumas diferenças entre eles quanto à escalada tarifária nominal.

Já nas diversas subcadeias de produtos químicos, o advento da escalada tarifária não é muito marcado em nenhum dos casos e há certa dispersão dos níveis de tarifa efetiva, que vão desde 13,9% para produtos químicos até 34,9% para resinas e elastômeros. Mesmo no caso dos Plásticos, em que se observa um crescimento da tarifa média e da tarifa modal, a diferença entre as duas últimas etapas é pequena. De fato, a tarifa incidente sobre os bens intermediários e monômeros é, em média, de 10% e a modal é de 14%. No caso da Agroquímica, os insumos de outras indústrias têm tarifa média baixa, porém a modal é um pouco superior à da segunda transformação. Para Tintas, existe um crescimento das tarifas médias de uma etapa para outra, porém, a tarifa modal é exatamente a mesma nas duas etapas de transformação. No caso da subcadeia da Borracha, a escalada tarifária não é observada em toda a cadeia devido basicamente às tarifas de insumos provenientes de outras indústrias (aditivos e polímeros), cuja tarifa média simples é de 8,9% e a modal, 14%. Nas etapas seguintes, a lógica é de escalonamento tarifário.

Nas subcadeias de farmácia, há dois perfis diferentes. O nível de proteção efetiva para Perfumaria, higiene e limpeza é relativamente elevado, superior à média da economia. No caso dos medicamentos, as tarifas médias são relativamente baixas e, apesar de apresentar escalonamento tarifário, o nível de proteção efetiva de Produtos farmacêuticos é bem baixo, inferior à 10%.

Na subcadeia de madeira e móveis, o aumento das tarifas – tanto média quanto modal - de acordo com o grau de transformação ocorre de forma bastante marcada. A proteção efetiva dos bens finais (móveis) está próxima da média da economia, porém, sua comparabilidade é limitada devido às diferenças nas definições dos setores. Os produtos intermediários de madeira, no entanto, apresentam tarifa efetiva bem baixas, de 11,5%. No caso de celulose, papel e edição, a escalada tarifária não se manifesta de forma contundente. De fato, existem, por um lado, papéis que contam com a tarifa aduaneira máxima de 35% e, por outro, livros e jornais cujas importações estão isentas de impostos. A proteção efetiva dos setores de Celulose e papel (22%) e de Jornais e revistas (7,1%) refletem tais características.

Na subcadeia siderurgia e metalurgia, ocorre um aumento gradual das tarifas de acordo com o grau de transformação. As tarifas impostas sobre a matéria-prima (minério de ferro e resíduos) são bem baixas (0% ou 2%) e aquelas incidentes sobre as etapas seguintes vão crescendo progressivamente, podendo chegar a 14% e 16% no caso das alíquotas incidentes sobre as importações de tubos, produtos da última etapa de transformação. A proteção efetiva da fabricação de aço e derivados é inferior à média da economia, porém, a de Produtos de metal, que inclui produtos aqui listados, equivale à média.

No caso dos setores de bens finais, os setores produtores dos diversos tipos de bens de capital em geral apresentam níveis de proteção efetiva que vão de baixo a médio. Aparelhos e instrumentos médico-hospitalares, de medida e precisão assim como Máquinas para escritório e informática e Máquinas e equipamentos têm níveis de proteção efetiva inferiores a 18%. Máquinas e aparelhos elétricos apresentam proteção efetiva similar à média da economia e apenas Material eletrônico e de comunicaçõesa supera. Esses últimos se deparam com alíquotas tarifárias com grandes variações para todas as etapas de transformação (de 0% a 35%) e não se percebe, para o conjunto de produtos elencados, o fenômeno da escalada tarifária. No caso da subcadeia de máquinas e equipamentos elétricos, a escalada tarifária é observada até a segunda etapa de transformação, sendo a tarifa média (14,2%) incidente sobre os produtos finais um pouco inferior à aplicada aos produtos da segunda etapa de transformação (14,7%). No caso da subcadeia metalomecânica, a diferença das tarifas aplicadas para os produtos de cada etapa de produção não é significativa, sendo as alíquotas de 12% e 14% as mais frequentes em todas as etapas.

A proteção do setor produtor de Eletrodomésticos é relativamente elevada (40,2%). Ela reflete a escalada tarifária nominal do setor, que estimula a produção dos produtos finais da cadeia.

Por fim, Alimentos e bebidas desfrutam de um nível de proteção efetiva superior à média da economia, refletindo a estrutura tarifária nominal observada nas subcadeias agroalimentares e também as baixas tarifas incidentes sobre seus insumos de origem vegetal e animal.

A atual estrutura tarifária brasileira e os incentivos relativos dela decorrentes resultam de mudanças pontuais que foram sendo feitas ao longo das duas últimas décadas sobre a estrutura concebida na virada dos anos 1990, como dito anteriormente. A maioria delas foi tomada por razões macroeconômicas ou relativas a setores específicos. Tais mudanças estão na origem de algumas distorções da estrutura tarifária nominal que reduzem os incentivos à produção de determinados bens com maior grau de elaboração e que comprometem as respectivas competitividades. A essas distorções da tarifa aduaneira, acrescentam-se alguns regimes de exceção que podem ainda ocasionar aumentos ou reduções significativas das tarifas aplicadas a produtos específicos, como é o caso dos ex-tarifários aplicados a bens de capital ou das medidas antidumping incidentes sobre as importações de diversos produtos (e que, a exemplo do que ocorre em todo mundo, nem sempre é utilizada como remédio para a concorrência desleal dos exportadores...).

Como visto anteriormente, o nível de proteção efetiva médio da economia tem se mantido estável ao longo dos últimos quinze anos. Porém, os setores têm situações bastante diversas no que diz respeito à escalada tarifária e o grau de proteção efetiva. Embora alguns setores de bens finais se beneficiem da escalada tarifária, esse fenômeno está longe de ser generalizado a todos os setores. Ao contrário, ele é bem marcado somente para três setores – ônibus e caminhões, automóveis e vestuário. Esses setores possuem níveis de proteção elevadas e crescentes, em termos nominal e efetivo, em todas as etapas, estimulando dessa forma a produção de bens finais desses setores. A proteção desses setores se explica, em grande parte, por suas respectivas importâncias para a indústria de transformação brasileira – no caso da primeira, em virtude de seus inúmeros encadeamentos com outros setores da economia e, no caso da segunda, por conta de sua estrutura ramificada e capacidade de geração de empregos.

Em geral, as tarifas dos bens intermediários encontram-se em sua maioria relativamente próximos àquelas dos setores de bens finais que as utilizam. Uma proteção elevada para bens intermediários acaba por comprometer a competitividade de setores a jusante, sejam eles outros bens intermediários, sejam eles bens finais. Alguns bens intermediários químicos – notadamente Resinas e elastômeros e Tintas e vernizes – têm proteção efetiva acima da média da economia. Um dos setores usuários que é prejudicado com a proteção elevada é o do setor de Plásticos e Borrachas, que são, ao mesmo tempo, bens finais e insumos amplamente utilizados em terceiros setores. Os insumos siderúrgicos e seus produtos são bens intermediários que também são utilizados em um amplo espectro de processos produtivos e cuja proteção efetiva (próxima à média) e nominal (a tarifa modal é de 14%) é relativamente elevada. Esses níveis são superiores ou próximos àquela incidente sobre os bens de diversos setores usuários, como os diversos setores de bens de capital, por exemplo. No caso de têxteis e de autopeças, o elevado nível de proteção nominal dos setores que estão à jusante – automóveis e vestuário – compensa, do ponto de vista do produtor do bem final, essa proteção também elevada concedida aos bens intermediários. Esse não é o caso, porém, dos setores usuários de bens intermediários químicos e siderúrgicos. Vale lembrar que os bens intermediários químicos e siderúrgicos mencionados acima (siderúrgicos e parte dos químicos) se beneficiaram nos últimos tempos de aumentos de tarifas.

Dentre os setores de bens finais, vale chamar a atenção para os setores produtores de bens de capital, que reúnem aqueles produtores de máquinas e equipamentos, de aparelhos e equipamentos médico-hospitalares, de máquinas para escritório e equipamentos de informática e de aparelhos elétricos. Eles apresentam uma situação bastante distinta dos setores acima citados – automotiva e vestuário. O nível de proteção efetiva reflete a fraca escalada tarifária do setor e é relativamente baixo, sendo inferior à média da economia para três (aparelhos e equipamentos médico-hospitalares, máquinas para escritório e equipamentos de informática e máquinas e equipamentos) dos quatro setores desse complexo (o nível de proteção efetiva de máquinas e aparelhos elétricos é similar à média nacional). De fato, o nível de proteção para bens de capital é ainda mais baixo do que o retratado aqui devido aos diversos regimes de exceção e especiais que reduzem as tarifas de importação de bens de capital. Ao mesmo tempo, no entanto, esses setores são fornecedores de equipamentos para os demais setores da economia e por isso, suas tarifas não podem ser muito elevadas, pois reduziria a competitividade dos setores usuários. Nesse sentido, há de se investigar de forma mais detalhada a estrutura de proteção aos setores fornecedores de insumos, que, além dos próprios setores produtores de bens de capital, são os seguintes¹⁹: produtos químicos, resinas e elastômeros, metalurgia de metais não-ferrosos e seus produtos, laminados de aços e produtos de metal. Dentre esses setores, o de Resinas e elastômeros tem tarifa efetiva acima da média da economia e aqueles referentes aos produtos de metal e de fabricação de aço e derivados tem níveis próximos à média da economia.

A estrutura setorial de proteção nominal brasileira acaba por produzir uma estrutura de incentivos, dada pela proteção tarifária, marcada, por um lado, pela elevada proteção à indústria automotiva e, por outro lado, um nível de proteção relativamente elevado a bens intermediários. Esses últimos acabam por impactar o custo daqueles que os utilizam, sobretudo daqueles que são também insumos para um espectro variado de indústrias e que, por isso, não devem ter sua proteção aumentada com risco de corroer a competitividade de seus usuários. Uma revisão da tarifa nominal deveria considerar prioritariamente esse último ponto em virtude de seus efeitos multiplicadores sobre a indústria brasileira.

Nesse sentido, a reflexão acerca da adequação da atual estrutura de proteção tarifária aos objetivos de fortalecimento da indústria brasileira deve ser aprofundada de maneira a analisar de forma mais detalhada algumas cadeias ou setores produtivos. Isso se deve ao fato da estimativa da proteção efetiva realizada nesse estudo e de uma análise que comporte todos os setores da economia serem necessariamente conduzidas a um nível de agregação elevado. Esse nível de agregação impede a incorporação de determinadas especificidades dos setores, tanto em termos de composição quanto em termos de instrumentos de politica comercial (como é o caso dos ex-tarifários ou medidas antidumping, por exemplo).

Setores como aqueles produtores de bens de capital, que não têm sido estimulados pela estrutura de proteção nominal e efetiva, assim como setores fornecedores de bens intermediários para um amplo espectro de processos produtivos – como o setor siderúrgico e alguns segmentos do complexo químico (Resinas e elastômeros e Tintas e vernizes, notadamente) e que contam com uma proteção elevada, devem ser objetos de estudos mais detalhados.

Esse próximo passo deveria, por um lado, incorporar medidas específicas aos setores escolhidos e, por outro, realizar uma comparação com a estrutura de proteção de outros países. Essa comparação complementaria a presente análise que está centrada na estrutura de incentivos doméstica, entre setores da economia brasileira. Em termos de nível de tarifas e de proteção, é desejável que os níveis tarifários aplicados pelo Brasil sejam confrontados com aqueles de outros países, levando-se logicamente em conta as características dos países analisados e as margens de manobra existentes no âmbito dos compromissos comerciais multilaterais e regionais assumidos pelo Brasil.
 

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Notas

1) Para uma apresentação detalhada da reforma comercial, ver Kume, Piani e Souza (2003) ou Pereira (2006).

2) Apesar da forte queda do nível de proteção tarifária brasileira decorrente da Reforma de 1991, Pereira (2006) assinala que não houve uma alteração profunda na estrutura setorial da proteção relativamente aos anos 1980. Os produtos manufaturados que eram contemplados com os níveis mais elevados de proteção – como automóveis, têxteis e vestuário – continuaram a sê-lo, mesmo se, devido às tarifas elevadas, estes setores tenham sido também os responsáveis pelas maiores reduções tarifárias.

3) A implementação da TEC, que trazia em si uma redução de tarifas incidentes sobre as importações de alguns setores, foi adiantada para setembro de 1994 e as alíquotas de produtos com ‘peso significativo’ nos índices de preços foram reduzidas para 0% ou 2%.

4) “The overall tariff structure has both a tax and a subsidy element; whereas tariff on final good operate as a subsidy, tariffs on import inputs operate as a tax” (Greenaway e Milner, 2003, p. 443).

5) Para maiores detalhes sobre essas exceções, ver estudo completo com descrição detalhada.

6) Segunda MDIC, a lista mais recente (05/03/2015) conta com ex-tarifários que atingem 555 produtos (NCM a 8 dígitos).

7) Esse mesmo problema ocorre com os ex-tarifários, o que inviabiliza a inclusão no vetor de proteção nominal aqui estimado.

8) A NCM de 2012 – a última versão disponível da nomenclatura comercial – conta com 10.032 produtos definidos a oito dígitos.

9) Os parceiros do Mercosul (Argentina, Uruguai e Paraguai) apresentam um peso superior aos parceiros selecionados no comércio brasileiro, entretanto, estes já são contemplados com as preferenciais do Mercosul.

10) O produto 4802.57.91 (Para impressão de papel moeda) aparece na Lista de exceção Nacional oficial, totalizando 101 produtos, ao invés dos 100 previstos no acordo. Porém, a lista com TEC oficial não aponta este produto como pertencente à LETEC.

11) As tarifas médias ponderadas pelas importações brasileiras dos anos de 2012, 2013 e 2014 para todas as subcadeias encontram-se no estudo completo.

12) Além dos estudos preparados pelo Grupo de Indústria e Competitividade (GIC) como parte do Boletim de Indústria e Comércio (APEX/UFRJ), foram usados DNP (2014) e Prochnik, Dantas e Kertsnetzky (2002).

13) Uma derivação simples da fórmula de cálculo se encontra em Greenaway e Milner (2003), p. 442.

14) Tabela B: Matriz dos coeficientes técnicos dos insumos nacionais. Tabela 5 da MIP/IBGE.

15) Matriz Bm: Matriz dos coeficientes técnicos dos insumos importados. Tabela 6 da MIP/IBGE.

16) Tabela D - Matriz de participação setorial na produção dos produtos nacionais - Market Share.

17) As estimativas para o nível de proteção efetiva encontram-se em Kume, Piani e Miranda (2008) para o período 1990-1999 e em Castilho e outros (2009) para 2000 e 2005.

18) Segundo as estimativas de Kume, Piani e Miranda (2008), o menor nível de proteção efetiva foi alcançado em 1994, quando atingiu 14%. Porém, devido ao aumento da proteção que seguiu ao aumento do déficit comercial em 1994, a tarifa efetiva aumento para 23%.

19) A Tabela de Usos das Contas Nacionais fornece o consumo intermediário nacional e estrangeiro dos setores em um nível de 110 setores, que é mais desagregado do que aquele constante na própria Matriz de insumo-produto (que, aliás, é elaborada a partir dessa e outras informações). Aqui, utilizaram-se as informações referentes às duas origens (nacional e estrangeira), para o ano de 2009, a preços básicos.
 

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