Produtividade e Competitividade: os grandes desafios da indústria brasileira

A retomada sustentável do crescimento da economia brasileira em um cenário de acirramento das pressões competitivas globais e de transformações tecnológicas em direção à indústria 4.0 tem como pré-requisito o aumento do protagonismo do setor manufatureiro local. Isso porque a retomada do investimento industrial é um instrumento fundamental para o incremento da produtividade da economia doméstica e, assim, para o incremento de sua competitividade em cenário internacional.

Esta Carta IEDI apresenta a avaliação do programa Brasil Mais Produtivo (B+P), realizada conjuntamente por CEPAL e IPEA, intitulada “Avaliação de Desempenho do Brasil Mais Produtivo”. O B+P procurou, entre 2016 e 2018, incrementar a produtividade intrafirma, principalmente de empresas de pequeno e médio porte, por meio da adoção de técnicas de manufatura enxuta. Este trabalho de CEPAL/IPEA busca identificar os sucessos obtidos e as limitações às quais o B+P esteve sujeito.

Antes, porém, vale ressaltar que além de a indústria apresentar baixos níveis de produtividade quando comparados aos países da OCDE, suas taxas de crescimento têm-se mostrado claramente incompatíveis com uma trajetória de crescimento sustentado da economia brasileira, dadas as transformações tecnológicas recentes. 

Este círculo vicioso entre comportamento defensivo da indústria em um ambiente macroeconômico bastante hostil, baixo dinamismo dos investimentos e da produtividade e redução da competitividade internacional tem perdurado na economia brasileira nas últimas décadas. 

Tal círculo vicioso interrompeu a trajetória de convergência da produtividade brasileira em direção à dos EUA que se observou entre 1950 e o início dos anos 1980. Desde então, este movimento de inversão fez com que a produtividade brasileira por pessoa empregada se reduzisse substancialmente em relação à norte-americana: passando de 45% desta em 1980 para apenas 25% em 2017.

Além dos impactos de tal queda relativa da produtividade na competitividade brasileira, outro fato merece destaque, segundo o estudo da CEPAL-IPEA, ao se analisar a produtividade doméstica: o seu elevado grau de heterogeneidade. Observa-se que além dos valores médios da produtividade serem reduzidos, há grande variação desta em diferentes setores, regiões e portes de empresas. 

Essa elevada a heterogeneidade estrutural materializa-se, por exemplo, em uma estrutura industrial dual. De um lado identificam-se um pequeno núcleo de empresas de grande porte, com elevados níveis de produtividade, situadas em polos regionais com elevados níveis de desenvolvimento e em setores com elevada competitividade internacional. Estas empresas, por sua vez, coexistem com o restante do tecido industrial caracterizado em geral por empresas de porte bastante diminuto, com baixos níveis de produtividade, dificuldades de gestão operacional e financeira, situadas em setores e regiões pouco dinâmicas ou decantes e com baixo nível de competitividade internacional.

Além dos impactos desta dualidade na competitividade internacional, a heterogeneidade e o baixo nível de produtividade também se refletem no mercado de trabalho local. Assim, ao mesmo tempo em que os setores dinâmicos e competitivos apresentam capacidade de gerar empregos de elevada qualidade, as atividades que se encontram no outro extremo da estrutura produtiva em geral são caracterizadas por postos de trabalho precários, com baixa qualificação, baixa remuneração, baixa produtividade e elevada rotatividade.  

Vale destacar que apesar das diferenças entre estes dois grupos também existirem nos países da OCDE, elas são substancialmente menos pronunciadas do que no Brasil e nos demais mercados emergentes, o que contribui para o elevado patamar de heterogeneidade da distribuição de renda do trabalho.

O Programa Brasil Mais Produtivo (B+P)

A partir de um recorte bastante circunscrito (3 mil empresas), a primeira fase do Brasil Mais Produtivo (entre 2016 e 2018), teve como objetivo incrementar a produtividade principalmente de pequenas e médias empresas nos setores de alimentos e bebidas, metalomecâmico, moveleiro, vestuário e calçados e que estivessem localizadas preferencialmente em arranjos produtivos locais (APLS) distribuídos pelas diversas regiões do país. Adicionalmente, o programa tinha como características apresentar baixo impacto fiscal para o Estado e necessidade de dispêndio de recursos muito reduzida para empresas participantes.

De maneira distinta às iniciativas de política industrial anteriores, buscou-se estabelecer o foco em apenas uma variável, a produtividade de determinadas linhas de produção das empresas beneficiárias. Ou seja, na medida em que a mensuração dos impactos da política nesta deveria ser exclusivamente relacionada a uma variável interna à firma, ao chão de fábrica, a avaliação dos impactos do programa seria facilitada.

A meta principal do programa tinha como objetivo o atendimento de 3.000 empresas e o aumento de pelo menos 20% da produtividade nas linhas de produção nas quais fossem implementadas as técnicas de manufatura enxuta. 

O instrumento para tais melhorias seria a implementação de técnicas de manufatura enxuta, as quais contemplavam: i) redução de desperdícios; ii) redução da movimentação; iii) redução de estoques (incluindo estoques intermediários); iv) melhoria da economia dos operados; v) redução do tempo das máquinas que operam na linha; vi) aperfeiçoamento da qualidade; vii) padronização do trabalho e viii) internalização da cultura do aperfeiçoamento continua além da aplicação do B+P. 

Para conseguir tais objetivos o programa utilizou-se uma de uma estrutura de governança institucional que envolvia agentes com um leque complementar de competências, com a coordenação do então Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC). A execução dos serviços de consultoria em implementação de técnicas de manufatura enxuta coube ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), que foi supervisionada por comitês estratégicos temáticos compostos por especialistas destas referidas instituições, da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (ApexBrasil). Adicionalmente o programa contou com a parceria do SEBRAE e o apoio institucional do BNDES.

O orçamento para a execução do programa, da ordem de R$ 50 milhões originou-se 50% de recursos do MDIC, da ApexBrasil e da ABDI, e 50% de aporte do SENAI. É importante ressaltar que dentro deste orçamento já estavam incluídos os subsídios a serem oferecidos às 3.000 empresas beneficiadas pelo programa. Isso porque, dos R$ 18 mil necessários para a realização das 120 horas de consultoria para implementação de técnicas de manufatura enxuta, R$ 15 mil seriam aportados pelos realizadores do programa, e apenas R$ 3 mil pelas próprias empresas, como contrapartida.

Deste modo, o desenho proposto foi capaz de estruturar um programa com baixo impacto fiscal, resultados facilmente mensuráveis intrafirma, com baixíssima contrapartida das empresas beneficiárias e sem necessidade de quaisquer novos investimentos em máquinas e equipamentos. 

No entanto, cabe lembrar o alcance extremamente circunscrito do B+P. Deste modo, ressalta-se que não se encontrava entre os objetivos do programa, dado seu caráter focalizado, contribuir para o incremento generalizado da produtividade da indústria brasileira. Esta foi uma importante limitação do programa.

Avaliação do Brasil Mais Produtivo

A “Avaliação de Desempenho do Brasil Mais Produtivo”, realizada em conjunto pela CEPAL e pelo IPEA procura analisar os resultados e as limitações da primeira fase do B+P (manufatura enxuta). 

De maneira geral, a avaliação mostrou que as metas estabelecidas previamente foram cumpridas com bastante êxito, principalmente aquela relacionada ao aumento da produtividade. Em termos agregados, o aumento médio da produtividade das linhas de produção que foram objeto do programa foi de 52,11%, percentual muito superior à meta de ao menos 20%. Os demais indicadores avaliados pelo relatório também foram bastante positivos: houve uma redução média do tempo do movimento do trabalho em 60,60% e redução média de 64,82% do retrabalho.

A partir da perspectiva exclusivamente do empresário beneficiado, merece destaque a percepção de que os principais efeitos positivos decorrentes da introdução de técnicas de manufatura enxuta foram o aumento da produção e as economias com mão de obra, a frente da redução de custos com matéria-prima. Adicionalmente, as avaliações dos empresários com relação aos benefícios financeiros decorrentes da participação no programa também se mostraram positivas: em média as empresas esperavam obter um retorno anual de mais de 11 vezes do valor investido na consultoria.

Assim, o relatório de avaliação da CEPAL e do IPEA conclui que o programa apresentou desempenho eficiente, uma vez que permitiu o aumento da produtividade das empresas a um baixo custo e em um horizonte temporal reduzido.  Entretanto, dada a natureza circunscrita a apenas 3.000 empresas, sua efetividade é limitada, visto que seus impactos sistêmicos são diminutos. 

Com relação ao perfil de empresas atendidas, observou-se que 52,76% eram pequenas (de onze a quarenta empregados) e 37,73% eram médias (de 41 a duzentos empregados). Merece destaque o fato de que entre as empresas que responderam o questionário de avaliação do programa, 53% afirmaram nunca antes terem recebido um especialista em produção no chão de fábrica, mostrando a carência de conhecimento técnico com que muitas pequenas empresas operam. 

No que diz respeito aos setores, a maior parte dos atendimentos concentrou-se em alimentos e bebidas (32,23%) e vestuário (30,43%), os quais tiveram entre o número de empresas beneficiadas uma participação maior do que sua representatividade no total de empresas dos setores selecionados para a participação no programa. A esse respeito, vale destacar o alcance limitado do B+P, uma vez que contemplou, em média 1,13% dos estabelecimentos industriais do país. 

Já na dimensão regional, nota-se que a maior parte das empresas participantes se encontrava nas regiões e nos estados com maior densidade industrial (873 no Sudeste, 773 no Sul, 638 no Nordeste, 482 no Centro Oeste e 234 no Norte). Entretanto, a participação do total de atendimentos nestas regiões e estados foi menor que sua participação no total de empresas industriais do país, o que denota o esforço de desconcentração geográfica do B+P. 

Assim, por exemplo, apesar de São Paulo representar 23,12% do total de estabelecimentos nos setores selecionados, respondeu por cerca de 12% dos atendimentos. O inverso vale para os estados de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, entre outros.  Goiás, inclusive, foi o estado onde houve o maior número absoluto de atendimentos a micro (27) e pequenas empresas (163). Os estados com maior número absoluto de atendimentos a médias e grandes empresas foram São Paulo (193) e Rio Grande do Sul (49), respectivamente.

Ainda com relação aos atendimentos, vale destacar que a fim de se cumprir a meta inicial de 3.000 empresas beneficiadas, houve a necessidade de se flexibilizar ao longo da implementação do programa a exigência de participação das empresas em APLs.

No que diz respeito à dimensão setorial, as atividades metalomecânicas e moveleiras foram as que apresentaram maior aumento de produtividade, respectivamente de 56,44% e 53,10%; também foram os setores com maior expectativa de retorno sobre o investimento (12,41 vezes e 18,90 respectivamente).

Com relação ao porte das empresas, de maneira geral concluiu-se que quanto menor a empresa em números de funcionários, maiores foram os benefícios relacionados ao aumento de produtividade. Não obstante, os ganhos de produtividade foram bastante elevados e generalizados entre os diferentes portes de empresa, nunca menores do que 49%. De maneira inversa, as empresas com portes maiores são as que relataram um menor tempo médio necessário para que o valor do investimento nas atividades de consultoria fosse recuperado. 

Quando se analisa a distribuição dos resultados a partir do recorte regional, o nível de dispersão dos mesmos aumenta, apesar das metas estabelecidas pelo B+P terem sido cumpridas em todas as unidades da federação. Tal variação, segundo o relatório da CEPAL e do IPEA é explicada tanto pela marcante heterogeneidade da estrutura produtiva brasileira quanto pela própria diversidade de capacitação dos agentes regionais do SENAI, responsáveis pela execução das consultorias. Assim, por exemplo, enquanto o aumento médio da produtividade no Espírito Santo foi de 95%, no Piauí este valor foi de 34%. A mesma heterogeneidade é observada no que diz respeito aos dados de retorno sobre o investimento esperado durante um ano, onde o valor oscilou entre 36 vezes no Rio Grande do Sul e 1,22 e 2,00 vezes no Piauí e no Acre, respectivamente. 

Entretanto, vale destacar que a marcante heterogeneidade no desempenho dos diversos indicadores em nível estadual não apresentou nenhum padrão claro e esperado de comportamento. Ou seja, os estados com estruturas industriais mais deficientes não necessariamente foram os que apresentaram maiores ganhos de produtividade, e vice-versa. O mesmo tipo de constatação se aplica para as demais variáveis analisadas (redução do movimento do trabalho e do retrabalho). 

Do mesmo modo, os estados que apresentam estruturas industriais mais desenvolvidas não necessariamente foram aqueles que apresentam melhores desempenhos no que diz respeito à magnitude e ao tempo de retorno do investimento. Tais fatos também podem ser explicados parcialmente pela grande heterogeneidade entre o perfil de empresas atendidas dentro das respectivas unidades da federação, o que faz com que elas não necessariamente sejam uma amostra representativa da média da estrutura produtiva do respectivo estado. Apesar desta heterogeneidade, todas unidades da federação cumpriram as metas estabelecidas.

Limitações do B+P e Recomendações de CEPAL/IPEA

Finalizada a avaliação dos indicadores de desempenho das empresas beneficiadas a partir de recortes setoriais, por porte e por estados, a publicação da CEPAL e do IPEA apresentou algumas limitações do programa, bem como buscou apresentar algumas sugestões de melhoras e encaminhamentos.

De maneira geral, a maior limitação apontada refere-se ao caráter restrito do B+P e, portanto, a sua incapacidade de contribuir para um aumento da produtividade sistêmica. O número de 3.000 empresas atendidas é uma fração muito pequena do universo de empresas no país. Para se ter uma ideia, segundo Cadastro Central de Empresas (Cempre) do IBGE, existiam 409 mil empresas da indústria de transformações no Brasil em 2016. Considerados apenas os setores contemplados pelo programa, eram 266,2 mil empresas industriais. 

Para contornar a limitação do programa o estudo da CEPAL/IPEA sugere sua massificação, bem como a ampliação do escopo de suas ações com o objetivo de contemplar novos eixos temáticos e novos setores. Sugere também que as ações do B+P contemplem outras dimensões da produtividade, inclusive aderentes à necessidade de se fomentar a cultura inovativa na estrutura produtiva brasileira. 

Para tal, ainda segundo CEPAL/IPEA, faz-se necessária a garantia de orçamento para a continuidade das fases 2 (atualmente em estágio de implementação piloto) e 3 originalmente previstas na concepção do programa, estas deverão se concentrar em atividades para incrementar a eficiência energética e em seguida no fomento à digitalização de empresas industriais brasileiras.

Outra limitação refere-se à pouca ênfase atribuída ao fomento à exportação. Apesar da presença da ApexBrasil entre as entidades promotoras do programa, a exigência para a participação das empresas no B+P se limitava a afirmação razoavelmente generalista, sem vinculação a metas específicas, da intencionalidade de em algum momento serem exportadoras. 

Por fim, a avaliação da CEPAL e do IPEA ainda destaca a necessidade de se melhorar a coordenação institucional do programa, reduzindo a assimetria de informações entre os agentes executores (SENAI) e coordenadores. Destaca também a necessidade de se aprimorar o processo de sistematização das informações a fim de se facilitar a posterior avaliação dos resultados e desempenho das empresas. Para tal, sugere a implementação de ferramentas que permitam a mensuração e a divulgação online, por meio de gadgtes utilizados pelos consultores in loco, ao invés de relatórios tradicionais que dificultam a sistematização das informações.