O aumento da carga tributária e a Cofins. O IEDI divulgou há poucos dias uma estimativa da arrecadação dos principais tributos federais e estaduais no primeiro semestre de 2004. Concluiu que houve um aumento expressivo da carga tributária estimado em 1,5 ponto percentual do PIB em relação ao primeiro semestre de 2003. Com isso, a carga tributária no Brasil poderá aumentar de 35,8% do PIB em 2003 para algo como 37% do PIB a 37,5% do PIB em 2004. A maior parte do aumento da carga ocorrida no primeiro semestre de 2004, foi explicada pelo comportamento da carga federal, sendo que a Cofins, sozinha, explicou mais de 40% do incremento total.

A legislação que dita a cobrança da contribuição social para a seguridade incidente sobre o faturamento dos empregadores – a chamada Cofins – foi alterada significativamente, por uma série de medidas, algumas delas adotadas desde meados do ano passado. Resumidamente, em ordem cronológica, as principais medidas foram:

• as instituições financeiras tiveram sua alíquota majorada de 3% para 4%;
  
  
  
• os prestadores de serviços passaram a sofrer retenção na fonte (junto com o PIS e a CSLL), a cargo dos contratantes, administrações públicas e pessoas jurídicas, quando do pagamento dos serviços;
  
  
• as empresas sujeitas ao regime de lucro real do IRPJ foram enquadradas em um novo regime não-cumulativo, com alíquota majorada de 3% para 7,6% (excetuadas algumas atividades que permaneceram no regime do faturamento);
  
  
• a importação passou a ser gravada, à alíquota de 7,6% (junto com o PIS).

O detalhamento da arrecadação federal da Cofins nos primeiros sete meses de 2004 permite avaliar o impacto dessas mudanças e, em especial, verificar como elas atingiram diferentemente os vários setores econômicos. Além das estatísticas mensais da receita administrada pela Secretária da Receita Federal, agregadas por tributo, a abertura da Cofins por código de recolhimento nos primeiros meses de 2003 e 2004 foi extraída de dois sistemas de acompanhamento fazendário, da arrecadação e da execução orçamentária (os chamados Angela e SIAFI) – sendo o mês de julho o último mês com informação disponível. Para análise da evolução real a arrecadação foi corrigida pela variação do IPCA.

A análise agregada não deixa a menor dúvida quanto ao aumento da carga tributária federal, assim como da predominância da Cofins nesse processo. De fato, a Cofins cresceu muito rápido e bem à frente dos demais tributos federais: sua arrecadação aumentou 22%, comparando os primeiros sete meses de 2003 e de 2004, uma taxa de crescimento três vezes maior do que a observada para o restante da receita administrada pela SRF (7,1%). Em valores reais de julho de 2004, o aumento da arrecadação da Cofins chegou a R$ 7.858 milhões.

Devemos observar que o crescimento econômico não explica uma expansão tão acelerada da Cofins. De fato, o aumento real da arrecadação dessa contribuição foi cinco vezes maior que a do PIB no primeiro semestre do ano (4,2%). Mesmo considerando apenas o segundo trimestre de 2004, quando a evolução da economia brasileira foi mais acentuada (5,7% sobre igual trimestre de 2003), também se elevou o diferencial em favor da Cofins, cuja arrecadação superou em seis vezes o aumento do produto (34,4% no mesmo período).

Os determinantes do crescimento da arrecadação da Cofins. Para identificar os determinantes de tão acelerado aumento da Cofins, consideramos inicialmente a arrecadação desta contribuição proveniente das instituições financeiras, que foi objeto da primeira alteração legislativa. Neste caso, a alíquota foi majorada em um quarto (de 3% para 4%), porém a arrecadação aumentou 17%, contra elevação de 22,5% da arrecadação total excluída a arrecadação referente às entidades financeiras. Deste modo, as instituições financeiras explicam apenas 5,3% do aumento da contribuição agregada.

Por outro lado, a observação da evolução mensal da arrecadação mostra que a arrecadação da Cofins respondeu positivamente na medida em que as outras alterações entraram em vigor: a partir de fevereiro, a retenção na fonte e o recolhimento pelos contratantes de serviços; a partir de março, o regime não-cumulativo para as grandes empresas (em termos de competência, exigido desde o faturamento de fevereiro); a partir de maio, a criação da contribuição sobre importações (exigida junto com o respectivo registro – ver a tabela  e o gráfico a seguir)

Assim, se em janeiro de 2004, quando nenhum das referidas alterações tributárias estavam em cena, o aumento real da arrecadação com relação janeiro do ano anterior foi de apenas 2%, o crescimento vai se ampliando até alcançar percentuais muito altos (40,1% em maio e junho e 28% em julho) nos meses nos quais todos efeitos já estavam plenamente presentes. Para captar melhor as repercussões plenas das mudanças, consideramos muito importante estudar o último bimestre, junho e julho, meses nos quais se aplicaram integralmente todas as mudanças legislativas.

Importa lembrar que a Cofins, assim como o PIS, não se transformaram em tributo sobre o valor agregado. O novo regime só foi aplicado às empresas do regime do lucro real e, ainda assim, com significativas exceções que deixam a Cofins ainda muito longe do padrão de um IVA moderno em que toda compra gera crédito, inclusive dos bens de capital. Com efeito, além do fato de que a cobrança não-cumulativa só vigora para as empresas do regime do lucro real, ainda existem regimes especiais, por cobrança monofásica, ou por substituição tributária (como no caso de combustíveis, veículos, remédios), havendo ainda o regime simplificado para as micro e pequenas empresas (o Simples). Ou seja, um mesmo tributo aplica diferentes regimes de cobrança.

À parte as distorções conceituais e operacionais da nova contribuição, é muito importante esclarecer que não foi a adoção do regime não-cumulativo, por si só, que elevou sua arrecadação e sim a alíquota adotada. Sempre se soube que a mudança de cumulativo para não-cumulativo provocaria grandes e (um tanto) desconhecidos impactos setoriais, e que, por isso, o governo federal não poderia correr o risco de perder arrecadação com a mudança, dado o necessário ajuste fiscal. Daí, se decidiu mudar primeiramente o PIS, de menor arrecadação, para que, com base nos resultados efetivamente observados, o novo regime fosse aplicado também à Cofins. Infelizmente, foi ignorada (ou indevidamente analisada) a evolução comparada da arrecadação dessas duas contribuições durante 2003: ao contrário do que alegavam as autoridades fazendárias, não foi neutra a mudança do PIS, cuja alíquota aumentou de 0,65% para 1,65% na passagem de cumulativo para não-cumulativo. Tampouco houve convergência de sua taxa de crescimento com a do Cofins, este mantido na velha base (vide gráfico a seguir).

O “laboratório” com o PIS revelou que seria exagerado majorar a alíquota da Cofins em duas vezes e meia para tornar neutra a troca de regime. Os condutores da política econômica preferiram ignorar esse fato e usaram o mesmo multiplicador para ajustar a alíquota da Cofins de 3% para 7,6%. Diante das pressões de muitos segmentos empresariais, ao invés de recalibrarem a alíquota, optaram por conceder benefícios para alguns setores mantendo-os no regime cumulativo ou concedendo isenções ou outros benefícios fiscais. Tal desenho aumentou ainda mais a complexidade do sistema, a tal ponto que, as vésperas de completar um ano do anúncio da medida que criou o novo regime, é difícil se chegar a uma consolidação das normas de cobrança vigentes e há casos em que uma mesma empresa recolhe a contribuição social por diferentes regimes, conforme o produto que vende ou o serviço que presta.

Diante de evidências de que estaria havendo aumento da carga tributária liderado pelo aumento da arrecadação da Cofins, as autoridades procuraram negar o possível aumento, argumentando da mesma forma quando da mudança no PIS, que a elevação da arrecadação se dá no primeiro momento, mas uma queda e subseqüente acomodação acompanham o processo nos meses seguintes. Foi utilizado ainda o argumento de que o aumento decorre da nova tributação dos importados. A abertura da arrecadação por código de recolhimento em 2004 não confirma tais teses:

• no caso do regime não-cumulativo, no primeiro mês em que foi recolhido (março), explicou 32% da receita agregada; meses depois, em julho, respondia por 39% da Cofins líquida da tributação das importações.
  
  
• no caso da Cofins especificamente vinculada a importações, no primeiro mês de sua vigência (maio), explicou 15,4% do total arrecadado pela Cofins; dois meses depois, a participação tinha subido mais três pontos percentuais.

Quanto à alegação de que o aumento da Cofins decorre de sua aplicação sobre as importações, esta carece de fundamentação técnica. Isto só faria sentido se o tributo continuasse incidindo exclusivamente sobre o faturamento bruto. Com o regime não-cumulativo, a cobrança de Cofins sobre a importação de insumos e de qualquer bem constitui uma simples antecipação do recolhimento que incidiria sobre a revenda de tais bens ou a venda dos bens produzidos com insumos e bens importados. Ora, sendo assim, a inclusão das importações na base de cálculo da Cofins deveria ter levado a uma nova e menor calibragem de sua alíquota geral. De modo simples, para manter o mesmo montante arrecadado, bastaria dividir a arrecadação por uma base em que fosse computada não apenas a receita líquida de compra de insumos no mercado interno, como também o valor das importações.

A indústria de transformação foi o setor mais penalizado pelo aumento da arrecadação da Cofins. A análise setorial da arrecadação da Cofins revela outros resultados, alguns deles surpreendentes. Convém sublinhar que na análise setorial por nós realizada foram excluídos três setores cujo comportamento da arrecadação foi atípico ou não pode ser diretamente relacionado à introdução da Cofins não-cumulativa e da tributação direta das importações: instituições financeiras, refino de petróleo e administração pública.

Um dos resultados mais inesperados da pesquisa foi o brutal o aumento dos recolhimentos em alguns importantes setores da economia, com taxas na casa de 2 e até 3 dígitos. Numa visão mais geral, a indústria foi muito mais penalizada pelo aumento da Cofins do que o setor de serviços, ao contrário do que era esperado com base em simulações elaboradas por trabalhos que deram sustentação à criação da contribuição não-cumulativa.

Como se pode observar nos dados abaixo reproduzidos, quase todos os setores contribuíram para elevar a receita da Cofins nos primeiros sete meses 2004 (ver os dados mais desagregados no anexo), mas a maior contribuição veio da indústria de transformação, que explicou 65,9% do incremento global, seguida pelos serviços industriais de utilidade pública com 13,9%. A indústria de transformação aumentou sua participação na arrecadação da Cofins para 41,6% (36,2% entre janeiro e julho de 2003), tendo sido atingida especialmente pela nova cobrança sobre as importações, que explica 74% dos recolhimentos (ver a tabela e os gráficos a seguir).

Análise setorial e os preços industriais. A observação setorial mais detalhada deve privilegiar o aumento da Cofins no bimestre junho-julho entre os anos de 2003 e 2004, porque esse período expressa o efeito pleno de todas as mudanças legislativas em torno a esta contribuição (relembrando, a retenção na fonte começa em fevereiro, a apuração pelo regime não-cumulativo só é recolhida a partir de março e a dos importados, a partir de maio). Além de afetar fortemente fornecedores de insumos básicos para a economia, como no caso de produtos químicos e eletrônicos, a arrecadação da Cofins também aumentou muito sobre os setores responsáveis pela infra-estrutura básica, como eletricidade, saneamento, transportes e comunicações, o que tende a prejudicar ainda mais a crescente carência de investimentos em infra-estrutura.

Os principais resultados a arrecadação da Cofins no bimestre junho-julho de 2004, período no qual cresceu em termos reais  37% (com relação ao mesmo período do ano passado) podem ser assim resumidos: 

i) Os seguintes setores cresceram acima da média:

a) serviços industriais de utilidade pública (+71%), com impacto mais acentuado sobre as empresas de eletricidade e gás, e explicado basicamente pelo regime não-cumulativo;

b) indústria de transformação, com incremento de 67%, basicamente decorrente da tributação das importações;

c) transportes, com incremento de 46%, também por conta da não-cumulatividade.

ii) Do lado oposto, com crescimento muito abaixo da média, sobressaem o comércio onde o aumento foi de apenas 13%, tendo o varejista sido largamente beneficiado com a troca para o regime não-cumulativo; o setor de outros serviços, onde o aumento foi ainda menor (4%); e construção com variação nula (eventualmente refletindo a retenção na fonte por outros setores e os tratamentos excepcionais).

iii) No caso da arrecadação da Cofins sobre importações, é possível destacar como segmentos mais afetados o complexo eletro-eletrônico, produtos químicos e automobilística. Nos três casos, as taxas de crescimento real da arrecadação total, que foram bem maiores que a média da indústria, caíram expressivamente quando a tributação das importações foi desconsiderada.

O impacto da Cofins sobre os preços industriais é reconhecido pelo Banco Central. A ata da reunião do COPOM de 16-17/3/2004, após acusar que em fevereiro “a variação dos preços industriais atingiu 2,3%”, observou que “... a generalização dos itens com variações positivas no índice de preços por atacado industrial (IPA-industrial) – 66,7% dos itens tiveram aumento – indica influência da alteração na legislação da Cofins”.

Poder-se-ia acrescentar que um dos efeitos mais danosos desse aumento de preços industriais se deu em termos do encarecimento do custo de investimento: em 2004, até julho, enquanto o IPCA aumentou 4,4%, o INCC (índice nacional de preços da construção civil) cresceu 6,9% e o IPA-Máquinas Equipamentos, 14,3%. Note-se que neste último caso é evidente a vinculação entre a aceleração de preços e as mudanças no Cofins em fevereiro, quando passa a ser cobrada a nova Cofins: o IPA-Máquinas Equipamentos aumentou 2,8% contra 1,0% do IPCA, relativamente a janeiro. Por certo os tributos não são os únicos determinantes, mas devem ser importantes fatores explicativos dos aumentos do custo do investimento.

Observações finais: a reforma da Cofins e o incentivo ao investimento. O detalhamento da análise da estrutura da arrecadação da Cofins nos primeiros meses de vigência das alterações em sua legislação indica que ocorreram mudanças expressivas e diferenciadas, por regime e por atividade econômica. O aumento de preços industriais pode ser apenas um indício dessas mudanças, que, por certo, teve outras implicações profundas sobre a organização e as relações empresariais e econômicas. O ideal seria atualizar e ampliar os diagnósticos sobre a atual tributação para melhor avaliar a extensão de tantas mudanças.

Uma verdadeira e nova reforma da Cofins certamente passaria por uma redução da alíquota aplicada no regime não-cumulativo e sobre as importações, porém, seria necessário também uma significativa simplificação da cobrança para se ter uma apuração mais simples e com uma incidência, regras, alíquotas, a mais universal possível.

Por outro lado, a urgência em estimular investimentos recomenda que um outro caminho seja trilhado, permitindo-se o crédito à vista de máquinas e dos gastos realizados em obras. A medida significa transformar em vantagem a distorção cometida pelo aumento evidentemente exagerado da arrecadação da Cofins imposto justamente sobre importantes setores da indústria e da infra-estrutura.

Se estes setores pudessem se creditar à vista, e recuperar a Cofins embutida no custo de seus investimentos, teriam um incentivo imediato e eficiente para retomar as inversões. As observações acima, referentes à Cofins, se aplicam também ao PIS, assim como para o ICMS cobrado pelos Estados, na medida em que estes trocaram o crédito à vista previsto na versão original da Lei Kandir pelo parcelamento em 48 meses que vigora atualmente.

Note-se que no “pacote” incentivos ao investimento anunciado pelo governo na semana passada, há a previsão de que o instrumento sugerido acima seja utilizado. De fato, o programa “Invista Já”, além de prever a depreciação na metade do período normal para máquinas e equipamentos (o prazo de depreciação passa do usual 10 anos para 5 anos),  prevê também a redução do prazo de devolução do PIS/Cofins sobre a compra de bens de capital de 48 meses para 24 meses.

A medida vai na direção correta e ajuda a realização de investimentos. Do ponto de vista quantitativo, no entanto, não contrabalança o enorme avanço da arrecadação da Cofins e não neutraliza o aumento da carga tributária. Segundo estimativa do governo a medida do PIS/Cofins terá um impacto anual na arrecadação de R$ 1,2 bilhões.