Análise IEDI
Avanço Tecnológico, Mercado de Trabalho e Políticas Públicas
O progresso tecnológico conduz à melhoria no padrão de vida, mas igualmente suscita temores em relação aos impactos adversos sobre o emprego e a renda de parte da população. Por isso, os pesquisadores do FMI Adrian Peralta-Alva e Agustin Roitman analisam no estudo “Technology and the Future of Work” os efeitos das recentes inovações tecnológicas, como a automação e a inteligência artificial.
Na avaliação de Peralta-Alva e Roitman, a nova onda de inovações tecnológicas, que emerge em um momento de crescimento tímido dos salários reais e de perda de participação do trabalho na renda nacional – particularmente para os trabalhadores com baixa qualificação – pode ter impactos bastante disruptivos quando se difundirem no futuro.
Isso porque os avanços tecnológicos alimentados pela ascensão da inteligência artificial têm o potencial para transformar radicalmente o trabalho: número cada vez maior de atividades que no passado eram executadas por seres humanos será desempenhado por uma combinação de máquinas e de inteligência artificial.
Este movimento deve se sobrepor a outro já em andamento, referente à difusão das tecnologias de informação e comunicação, que resultou na criação de novos bens de capital e de processos crescentemente mais baratos, incentivando as empresas a substituir tarefas rotineiras por máquinas. Esse processo se traduziu em queda da participação do trabalho na renda nacional e/ou polarização da renda.
Utilizando um modelo equilíbrio geral estocástico e dinâmico, os autores exploram dois canais específicos por meio dos quais a tecnologia pode afetar os mercados de trabalho e a distribuição de renda: o avanço da automação e a queda dos preços dos bens de capital.
Simulações baseadas no modelo sugerem que avanços tecnológicos oferecem perspectivas de maior produtividade e crescimento mais forte, mas também trazem riscos de polarização crescente da renda e a necessidade de lidar com os desafios do ajustamento.
Para Peralta-Alva e Roitman, políticas públicas podem mitigar o impacto da mudança tecnológica. Dependendo das preferências das sociedades por maior produção e crescimento versus igualdade de renda, os governos podem querer distribuir os ganhos advindos da tecnologia de maneira mais igualitária. Certas políticas, se bem projetadas, poderiam mitigar o trade-off entre os dois objetivos.
No texto, os autores exploraram duas respostas políticas alternativas para distribuir os ganhos do PIB de forma mais uniforme em resposta a “choques tecnológicos” que causem indesejada polarização de renda:
• maiores gastos com educação levando a melhorias no capital humano para trabalhadores pouco qualificados; e
• cortes diferenciados de imposto de renda.
Para simplificar, o modelo utilizado pelo estudo do FMI assume que estas intervenções políticas são financiadas pela redução do consumo improdutivo do governo ou por um aumento da alíquota do imposto de valor adicionado (IVA).
As simulações indicam que o investimento em capital humano é a chave para permitir que os trabalhadores menos qualificados possam participar os ganhos da mudança tecnológica. Na conclusão dos autores, o maior gasto com educação é a opção política mais eficiente.
Porém, medidas fiscais de cunho redistributivo, como a redução diferenciada de impostos, embora gerem alguma perda de eficiência, também são úteis. Em particular, frente às incertezas quanto ao tipo de habilidades requeridas pelos mercados de trabalho no futuro, as políticas fiscais seriam um complemento importante às políticas educacionais.
O progresso tecnológico impulsiona o padrão de vida da população de um país, ao elevar produtividade total e a renda nacional. Porém, também pode ser fonte de disrupção ao acarretar mudança estrutural, criando novos setores e novos postos de trabalho com exigências de qualificação distintas das anteriores, ao mesmo tempo em que modifica ou desloca outros setores, com importantes repercussões para parte da população.
Essas transformações suscitam temores e ansiedade em relação aos impactos adversos das novas tecnologias sobre o emprego e a renda da população. Partindo da constatação de que esse é um fenômeno recorrente no capitalismo desde o início da revolução industrial inglesa do século XVIII, os pesquisadores do Fundo Monetário Internacional (FMI) Adrian Peralta-Alva e Agustin Roitman se interrogam no texto “Technology and the Future of Work”, publicado em setembro de 2018 (IMF Working Paper 18207) se será diferente com a mais recente onda de inovações tecnológicas, a partir da maior automação e do desenvolvimento da inteligência artificial.
Na avaliação dos autores, os temores foram reavivados porque os avanços tecnológicos recentes ocorrem em um contexto de crescimento tímido dos salários reais e da perda de participação do trabalho na renda nacional, particularmente para os trabalhadores com baixa qualificação.
Quando se difundirem no futuro, as novas tecnologias alimentadas pela ascensão da inteligência artificial poderão ter efeitos ainda mais disruptivos no mercado de trabalho, dado o seu potencial para transformar radicalmente as atividades profissionais. As previsões indicam que um número cada vez maior de funções que no passado eram executadas por seres humanos será desempenhado por uma combinação de máquinas e de inteligência artificial.
Os autores também sustentam que a difusão das tecnologias de informação e comunicação (TIC) resultou em avanços em inovações e invenções de novos bens de capital e processos de produto crescentemente mais baratos, o que tem incentivado as empresas a substituir tarefas rotineiras por máquinas. Esse processo está se traduzindo em queda da participação do trabalho na renda nacional ou mudanças na distribuição de renda em detrimento do trabalho, com polarização da renda. Mesmo sem mudanças fundamentais na forma como máquinas e mão de obra são utilizados na produção, novas reduções nos preços dos bens de capital, impulsionado por ganhos de produtividade em TIC, podem ter efeitos similares.
Utilizando um modelo equilíbrio geral estocástico e dinâmico (DSGE, na sigla em inglês), os autores exploram dois canais específicos por meio dos quais a tecnologia pode afetar os mercados de trabalho e a distribuição de renda: o avanço da automação e a queda dos preços dos bens de capital. Igualmente discutem o espaço para políticas governamentais em resposta a “choques tecnológicos” que causem indesejada polarização de renda.
Impactos dos avanços tecnológicos no mercado de trabalho. Segundo Peralta-Alva e Roitman, na literatura econômica, a maioria dos estudos adota uma perspectiva setorial e microeconômica sobre os impactos potenciais das novas tecnologias sobre o mercado de trabalho e a distribuição de renda. São raros os que adotam uma abordagem macroeconômica. Alguns autores mostram que o aumento de produtividade associado às novas tecnologias contribui para elevação da renda e da demanda agregada, apoiando a criação de empregos, enquanto outros destacam que as mudanças têm sido dramáticas, com alteração na composição do emprego ao longo do tempo.
Nas economias avançadas, a tendência de declínio da participação do trabalho entre 1980 e o final dos anos 2000 tem sido associada a métodos de produção mais intensivos em capital, os quais, por sua vez, estão relacionados à queda nos preços dos bens de capital. Alguns autores destacam também outros fatores como a globalização e o crescente poder de mercado das grandes empresas.
Ao tornar a economia global mais conectada, a revolução das TIC contribuiu para terceirizar e disseminar a produção industrial por meio de cadeias de valor globais. A participação nas cadeias de valor globais tem sido um dos fatores por trás do declínio nas participações do trabalho na renda, porque acarreta a transferência de tarefas, que para as economias avançadas são intensivas em mão-de-obra, para economias emergentes e países em desenvolvimento, onde são intensivas em capital.
Na avaliação dos autores, haveria seis principais fatos históricos sobre os impactos dos avanços tecnológicos no mercado de trabalho:
1º. Inovação promove crescimento. Não obstante o intervalo temporal entre as invenções específicas e sua difusão ampla final, a tecnologia tem sido fundamental para o crescimento da produtividade desde a primeira revolução industrial, o que por sua vez, impulsionou a elevação do PIB per capita. Uma série de inovações significativas, como a máquina a vapor, a ferrovia, a eletricidade e o motor de combustão, bem como as melhorias nos métodos de produção, na infraestrutura, nos níveis de saúde e de educação garantiram o crescimento da produtividade ao longo dos séculos XIX e XX, resultando em enormes ganhos nos padrões de vida. Na virada do século XXI, a revolução das TIC aumentou novamente a produtividade.
2º. Preocupações sobre o desemprego "tecnológico" se mostraram injustificadas. Não há evidências históricas de um impacto negativo persistente de novas tecnologias na demanda geral por mão-de-obra. Novas tecnologias deslocaram alguns empregos, mas criaram novas tarefas complementares. E o aumento associado na produtividade contribuiu para maiores rendimentos e demanda agregada, apoiando a criação de empregos.
3º. Adaptação à mudança tecnológica provocou realocações setoriais. A mudança tecnológica eliminou alguns empregos e transformou outros. Com o tempo, novas ocupações foram criadas, o que se traduziu em crescimento do emprego agregado. Mas as mudanças foram dramáticas, como ilustram as mudanças na composição setorial do emprego ao longo do tempo, por exemplo, da agricultura à manufatura e, mais recentemente, da indústria de transformação para os serviços tanto nas economias avançadas como nas economias emergentes e em desenvolvimento.
4º. Ganhos de realocações setoriais dentro da força de trabalho têm sido por vezes distribuídos de forma desigual. Nas últimas décadas, em particular, com o avanço das tecnologias ICT, algumas habilidades tornaram-se redundantes, casos, por exemplo, das atividades rotineiras de escritório, impactando o emprego e a remuneração dos trabalhadores. Isso também levou a uma polarização dos ganhos de renda, favorecendo a mão-de-obra altamente qualificada e desfavorecendo a mão de obra de baixa qualificação, o que tem sido um fator importante por trás do aumento da desigualdade nas últimas três décadas.
5º. Avanços tecnológicos podem afetar a participação do trabalho na renda. Declínios na participação do trabalho na renda ocorreram no passado, principalmente em períodos de rápidas mudanças tecnológicas. Por exemplo, inúmeras economias avançadas e economias emergentes experimentaram uma tendência de queda nas participações do trabalho na renda nacional entre a década de 1980 e o final da década de 2000. Nesse período, houve um movimento em direção a métodos de produção mais intensivos em capital, o que por sua vez está ligado à queda dos preços dos bens de capital.
6º. Mudança tecnológica e integração econômica global estão interligadas. A queda dos custos de transporte e, mais recentemente, a revolução das TIC são exemplos de progresso tecnológico impulsionado pela integração mediante o comércio e fluxos financeiros transfronteiriços. Ganhos globais de eficiência expandiram a variedade de bens e serviços disponíveis a preços mais baixos, permitindo maior integração comercial e financeira, o que por sua vez, promoveu a inovação, o investimento e a difusão do conhecimento em todo o mundo.
Nas economias avançadas, os ganhos de eficiência da integração global contribuíram para o crescimento da produtividade, e para as empresas próximas à fronteira tecnológica, a concorrência global aumentou os incentivos à inovação. Para as economias emergentes e em desenvolvimento, os investimentos de filiais locais de empresas multinacionais e a tecnologia incorporada em bens importados permitiram acesso mais fácil ao know-how estrangeiro. Como resultado, os atrasos entre os países na adoção de novas tecnologias foram reduzidos de quase 100 anos em 1800, para menos de 20 anos hoje.
Peralta-Alva e Roitman destacam que os avanços tecnológicos podem se manifestar como (i) automação e (ii) queda dos preços de bens de capital, fatores inter-relacionados que impulsionam o crescimento da produtividade. Segundo os autores, esses fatores têm sido igualmente relacionados ao declínio das participações do trabalho e à polarização da renda, uma vez que (i) a automação das tarefas rotineiramente realizadas pelo trabalho afeta a substituibilidade entre capital e trabalho; e (ii) a queda dos preços relativos dos bens de investimento estimula a substituição do trabalho. Um maior grau de tarefas rotineiras é tipicamente associado a uma maior elasticidade de substituição entre capital e trabalho e, portanto, com um maior risco de substituição de empregos se o preço dos bens de capital cair.
Citando dados de uma estimativa realizada em 2017 pela empresa internacional de consultoria McKinsey, os autores sugerem que 375 milhões de trabalhadores em todo o mundo (14% da força de trabalho global) podem estar sob o risco de perder o emprego até 2030. Esse risco é maior para trabalhadores das economias avançadas.
Nos Estados Unidos, as estimativas indicam que cerca de 23% dos empregos seriam potencialmente afetados, podendo alcançar até 44% em cenário de automação rápida. Refletindo as diferenças na composição setorial da produção, as estimativas para as economias emergentes e em desenvolvimento são consideravelmente menores: por exemplo, cerca de 13% para o México, 9% para a Índia e 16% para a China.
De acordo com os pesquisadores do FMI, embora esteja crescendo rapidamente, as evidências sobre a automação e seus riscos potenciais ainda são limitadas em comparação com as variáveis econômicas tradicionais (por exemplo, PIB). A medição e as questões estatísticas relacionadas aos avanços tecnológicos ainda não estão totalmente desenvolvidas, em parte porque a automação compreende múltiplas dimensões. Por exemplo, pode haver empregos suscetíveis à automação, deslocando trabalhadores. Mas se as tarefas (não os empregos) forem suscetíveis à automação, poderia ocorrer uma transformação delas e não a sua eliminação.
Assim como a automação, os declínios nos preços de bens de capital podem aumentar o PIB, mas também podem beneficiar desproporcionalmente os altamente qualificados. Uma tendência decrescente no preço real dos bens de capital observada para as economias avançadas e, em certa medida, para as economias emergentes poderia continuar à medida que os avanços tecnológicos das TICs melhorassem a eficiência de projeto e produção dos bens de investimento. Para um dado grau de substituibilidade do trabalho pelo capital, tornar o capital mais acessível para as empresas pode produzir amplamente os mesmos efeitos da automação - com o tempo, as empresas aumentarão o capital e usarão mais máquinas e menos trabalhadores produzirão uma maior produção.
O Modelo e suas simulações. Na avaliação da automação e da queda dos preços dos bens de capital como os principais fatores que potencialmente afetam o crescimento futuro e a evolução da desigualdade de renda, Peralta-Alva e Roitman usam um modelo DSGE, que define a automação como um aumento na elasticidade de substituição entre capital e trabalho.
No modelo utilizado pelos autores, há duas principais características. Em primeiro lugar, a economia produz três bens diferentes (manufatura, serviços de baixa qualificação e serviços de alta qualificação), que diferem em termos de sua negociabilidade, trabalho e intensidade de qualificação e habilidade. Em segundo lugar, os consumidores têm preferências não homotéticas sobre esses bens, refletindo a crescente participação dos gastos com serviços à medida que a renda cresce, tal como ocorre na economia dos Estados Unidos que é utilizada como referência do modelo.
A análise quantitativa baseia-se em comparações entre estados estacionários, abstraindo-se da dinâmica de transição. Ainda assim, o modelo permite uma discussão detalhada dos preços de bens de capital e da automação, bem como seu impacto em trabalhadores de diferentes níveis de qualificação (baixo, médio e alto), tornando-o adequado para uma ampla gama de simulações de políticas.
A automação permite que as máquinas executem tarefas cognitivas, mas rotineiras, realizadas pelo trabalho humano. Isso colocaria uma pressão especial sobre a mão de obra pouco qualificada que executa trabalho de rotina. Simulações ilustrativas do modelo indicam que, quanto mais facilmente o capital substitui o trabalho, mais a produtividade e crescimento geral da renda aumentarão. Ao mesmo tempo, é provável que isso aumente a desigualdade, favorecendo a renda do capital e do trabalho de maior qualificação. Um declínio nos preços dos bens de capital também deve beneficiar as pessoas altamente qualificadas vis-à-vis as pessoas pouco qualificadas.
Os autores usam o modelo para ilustrar o potencial trade-off entre crescimento e desigualdade de renda. O modelo analisa os impactos em estado estacionário de duas possíveis fontes de mudança tecnológica. Para isso, os autores modelaram “choques tecnológicos” como um aumento na elasticidade de substituição entre capital e trabalho (por exemplo, automação) ou uma queda no preço dos bens de capital. Em ambos os casos, um “choque tecnológico” aumenta a produtividade e a renda, ao mesmo tempo em que causa impacto desigual em diferentes grupos de trabalhadores, dependendo de suas habilidades. As simulações mostram um impacto positivo na renda agregada, o qual, porém, beneficia desproporcionalmente as pessoas altamente qualificadas, particularmente quando há maior substituibilidade entre capital e trabalho.
Os autores alertam, contudo, que embora indicativos de ganhos potenciais, os resultados das simulações devem ser interpretados com cautela. Isso ocorre porque o modelo é relativamente simples e as simulações ilustram apenas dois caminhos potenciais para a mudança tecnológica. Além disso, como o modelo abstrai da dinâmica de transição entre estados estacionários, as simulações não incorporam, portanto, os custos de ajuste.
Implicações para políticas governamentais. Para Peralta-Alva e Roitman, políticas podem mudar o impacto da mudança tecnológica. Dependendo das preferências das sociedades por maior produção e crescimento versus igualdade de renda, os governos podem querer distribuir os ganhos advindos da tecnologia de maneira mais igualitária. Certas políticas, se bem projetadas, poderiam mitigar o trade-off entre os dois objetivos.
No estudo, os autores exploraram duas respostas políticas alternativas para distribuir os ganhos do PIB de forma mais uniforme tanto ante a “um choque de automação” quanto a “uma queda no preço do capital”: maiores gastos com educação levando a melhorias no capital humano para trabalhadores pouco qualificados e cortes diferenciados de imposto de renda. Para simplificar, o modelo assume que estas intervenções políticas são financiadas pela redução do consumo improdutivo do governo ou por um aumento da alíquota do imposto de valor adicionado (IVA).
As simulações do modelo mostram que maiores gastos com educação não apenas permitiriam que trabalhadores pouco qualificados participassem dos ganhos de mudança tecnológica, mas também aumentariam a produção; isso vale mesmo quando se leva em conta que gastos mais altos exigirão alíquotas mais altas de impostos. Em termos mais gerais, embora o uso do sistema tributário / de benefícios para redistribuir os ganhos dos avanços tecnológicos tenda a gerar alguma perda de eficiência, a perda resultante na produção tende a ser relativamente pequena.
Ambas as políticas exibem custos relativamente limitados e ganhos de renda bastante importantes para todos os grupos. Porém, quando financiada por cortes em gastos públicos improdutivos, a melhoria do capital humano e os cortes de impostos aumentam os ganhos do PIB bem mais do que quando o financiamento dessas políticas é realizado por meio do aumento da alíquota do IVA. Em ambos os casos, os ganhos associados ao maior gasto com educação são mais significativos do que aqueles do que aqueles resultantes de corte dos impostos.
Com base nos resultados das simulações do modelo, os autores concluem que os gastos com educação podem ser uma ferramenta política particularmente eficaz tanto para capacitar as novas gerações de trabalhadores com as habilidades necessárias para lidar com os avanços tecnológicos como para que reduzir a oferta de mão-de-obra pouco qualificada cada vez mais redundante. Além de beneficiar mais do que proporcionalmente as pessoas com baixas qualificações, também eleva o nível do PIB para além do cenário de base, aumentando o nível agregado de capital humano na economia. É claro que a simulação pressupõe que os gastos com educação são bem direcionados e aumentam o capital humano dos menos qualificados.
De acordo com os autores, ainda que seja menos eficiente do que o maior gasto com educação em termos de seus efeitos no PIB e não aborde o problema básico, ou seja, melhorar o capital humano dos indivíduos, a política fiscal pode ser um complemento útil para as políticas educacionais. Isto porque existe a possibilidade de que as deficiências de habilidades não possam ser efetivamente resolvidas em virtude da incerteza em torno do tipo de habilidades que os mercados de trabalho futuros realmente precisarão. Ao inclinar a distribuição da renda em favor dos perdedores relativos do progresso tecnológico, a política fiscal pode fornecer um seguro contra esse risco.